SDE je civilna platforma neodvisnih strokovnjakov in strokovnjakinj s širokim profilom za doseganje sinergijskih ucinkov vrednotenja za trajnostni napredek skupnosti.
Avtorica: Dr. Mirna Macur, Fakulteta za uporabne družbene študije
Ko obravnavamo vrednotenje politik ne moremo mimo pojma Novi javni menedžment. Glavni razlog za to je, da se vrednotenje politik in programov in ukrepov odvija v okolju, ki ni podvrženo presoji trga. O evalvacijah torej ne govorimo v zasebnem sektorju (torej v okviru managementa v klasičnem smislu), saj uspešnost le tega določa trg. Evalvacijo uvajamo v tista okolja, kjer tržni mehanizmi ne delujejo in moramo povratno informacijo o ukrepih, politikah ali programih vzpostaviti umetno – torej s pomočjo evalvacije. Ker je torej evalvacija sestavni del novega javnega managementa si torej oglejmo ključne pojme.
Ob pojmu javni menedžment se zavedamo, da obravnavamo javne politike in programe, česar smo se dotaknili že v uvodnem poglavju o vrednotenju. Prvo vprašanje, ki se nam ob tem zastavlja je, v čem se management in javni management sploh razlikujeta. V literaturi zasledimo različne opredelitve obeh pojmov – od tega, da sta si pojma zelo blizu:
1. management je splošen pojem in je prisoten tako v javni kot v privatni organizaciji;
2. javni management je le manj učinkovita oblika privatnega managementa;
3. med javnim in privatnim managementom je vse manj razločkov;
do opredelitve javnega managementa kot nečesa povsem specifičnega (Gunn, 1988).
Najdemo lahko argumente za tezo, da sta javni in zasebni management zelo podobna, prav tako pa za tezo, da sta si zelo različna. Argumentov za drugo tezo je več. Po navedbah Veljka Rusa ima »management v javnem sektorju podobne funkcije kot management v privatnem, vendar pa se manager v javnem zavodu mora prilagajati drugačnemu (administrativnemu) okolju, kakor manager v tržnem okolju. Okolje javnega zavoda je bolj kompleksno in vsiljuje bolj raznolične (politične, socialne, ekonomske) cilje, ki si pogosto med seboj nasprotujejo. Zaradi pluralnosti ciljev je tudi težje meriti uspešnost javnih zavodov« (Rus, 1994:967).
Pri obravnavi evalvacije opazimo, da je le ta utemeljena na razliki med javnim in zasebnim sektorjem. Pomembnejše razlike so (Rus, 1994):
1. javne organizacije imajo povsem normativno določen okvir delovanja, privatne pa ne;
2. okolje javnih organizacij je brez primere bolj kompleksno kakor okolje privatnih, zato so tudi javni managerji vključeni v številnejše transakcije;
3. javne organizacije težje oblikujejo dolgoročnejše načrte, ker jih prekinejo ali pa modificirajo politične elite, ki se menjujejo ob volitvah;
4. javne organizacije imajo praviloma več zelo različnih ciljev, ki so pogosto tudi zelo splošni in celo protislovni: v javnih organizacijah so v ospredju enak dostop do storitev, pravičnost in varnost; privatne organizacije tem vrednotam niso zavezane;
5. proizvodnja javnih dobrin ne dovoljuje izključevanja posameznih skupin oziroma onemogoča definiranje ciljnih skupin; iz tega tudi sledi, da javni sektor nima dovolj posluha za specifične potrebe uporabnikov;
6. uspešnost v javnih organizacijah je zelo težko objektivno ovrednotiti in meriti, privatne organizacije pa imajo zelo jasna merila o dobičku in izgubi.
Samo zadnja opredelitev opravičuje uvedbo evalvacije – v javnem sektorju ni na prvi pogled jasno, ali je določena politika ali program ali ukrep uspešen ali ne. Uspešnost po definiciji pomeni doseganje zastavljenih ciljev in ker so za javne organizacije značilni različni cilji, ki so pogosto splošni, pogosto pa tudi protislovni, je uspešnost javnih organizacij zelo težko objektivno ovrednotiti in meriti. Že samo ta lastnost javnega sektorja nam daje slutiti, da evalvacija ne daje enostavnih kratkih odgovorov.
Poudariti je potrebno, da je študija po naravi evalvacijska takrat in samo takrat, ko analizira razmerje med cilji, načrti in programi ter rezultati njihove implementacije. Vse ostale analize so lahko zanimive, a za managerje ne dovolj uporabne. Kje se nahaja evalvacija v upravljalskem procesu nazorno kaže naslednja shema.
Shema: Upravljalski proces (Graham & Hays 1992:230)
(glej spodaj v pripetku)
Evalvacija nam torej ponuja odgovore na vprašanja o tem, kako je program dober, ali dosega zastavljene cilje, ali naj se program še naprej izvaja v tej obliki ali so potrebne določene spremembe in kje. Sumativna evalvacija (to je evalvacija, ki se izvaja na koncu samega programa) pa odgovarja tudi na vprašanje, ali naj program opustimo ali z njim nadaljujemo. Takšne odločitve seveda zahtevajo povratno informacijo o tem, kako se je program izvajal, ali je dosegal zastavljene cilje, ali je bil učinkovit v porabi virov in podobno. Evalvacija, ki takšno povratno informacijo zagotavlja, torej je potrebna.
Če je temu tako, zakaj potem Novi javni management? Ugotovili smo namreč, da tiste informacije, ki jih zasebni management pridobi preko trga, mora javni management zagotoviti s pomočjo evalvacije. Povratno zanko o uspešnosti in učinkovitosti programov oz. politik torej mora javni management vzpostaviti umetno. Pa je temu res tako? Je javni management zaradi tega primerljiv z zasebnim?
Ideje evalvatorjev v praksi niso zaživele tako, kot so si zamislili. Predvideni izvajalci evalvacij sprva niso imeli dovolj znanj za izvajanje le te. Ko pa so se evalvacij lotili znanstveniki, so ugotovili, da dnevna politika zahteva hitrejše odgovore, kot jih je sposobna posredovati sistematična raziskava. Zapletov je bilo veliko, predvsem pa je praksa pokazala izjemno rigidnost javnega sektorja, ki se kaže kot njegova stalna, nepremagljiva lastnost.
V akademskih krogih je NJM pomenil velik prelom s tradicijo. Predhodnik javnega menedžmenta je namreč javna administracija (ang. public administration), ki je pomenila predvsem analizo političnih in adminstrativnih vrednot. Javni menedžment se je usmeril bolj v institucije in politiko (Dawson, Dargie, 1999). Razlika med pojmoma se zaradi časa uveljavitve (javni menedžment poznamo približno tri desetletja, pojem javna administracija pa je znan že od začetka prejšnjega stoletja) kaže tudi v poudarku: nosilec prvega je poslovnež, nosilec drugega pa birokrat, uradnik. Razlika med njima je velika, saj birokrat ravna v skladu z napisanimi zakoni, pravili in predpisi. Moč ne pripada njemu, ampak njegovemu položaju, uporablja pa se natančno v skladu s predpisi. Danes postaja takšna birokracija največji problem v javnih organizacijah, saj je izredno toga in nepodjetna in zato premalo učinkovita in uspešna. Uveljavljanje menedžmenta v javni upravi terja najprej redefinicijo vloge in statusa, ki ju je imel doslej birokrat, in tudi spremembo celotnega sistema javne uprave. Podjetnik ali menedžer namreč potrebuje precej več avtonomije kakor uradnik, saj z inovativnim tveganjem skuša izrabiti skrite potenciale (Rus, 1994).
Zaradi omenjenih problemov pojem javna administracija, pa tudi morda javni menedžment, ne ustreza več, saj nimamo več opraviti s ‘tradicionalnim’ javnim sektorjem. Potreba po novem javnem menedžmentu se je pokazala, ker tradicionalno organizirane in upravljane javne storitve (Dawson, Dargie, 1999):
1. ne kontrolirajo dovolj učinkovito stroškov, zato je zaželena čim večja možna tekmovalnost med izvajalci kot oblika kvazitrga (kot posledica bodo predragi oz. potratni izvajalci dobili manj naročil kot varčnejši);
2. ne izboljšujejo dovolj uspešno kakovosti storitev, ki jo pričakujejo uporabniki, to pa je še en argument za večjo tekmovalnost med izvajalci, ki bo prinesla posel predvsem boljšim;
3. ne zadostijo vedno standardom storitev – vsak uporabnik bi morali prejeti listino o pravicah do določenih standardov storitve, ki jih lahko legitimno pričakujejo;
4. so dale preveliko moč in vpliv določenim interesnim skupinam, ki po mnenju avtoric predstavljajo nacionalno organizirano delovno silo, od katerih je odvisna preskrba storitev, zato je zaželeno zmanjšati moč sindikatov v javnem sektorju ter profesionalnih združenj zdravnikov, učiteljev ipd.
Iz teh potreb lahko izluščimo vsaj tri cilje novega javnega menedžmenta: omejevanje stroškov, izboljšanje kakovosti storitev in javna podpora. V praksi je to pomenilo poskus organiziranja in upravljanja javnih organizacij čim bolj v slogu nejavnega menedžmenta z vključevanjem elementov trga in tekmovalnosti v javni sektor, uvedbo koncesij, ocenjevanja izvedbe (ang. performance measurement) in podobno.
Čeprav je namen novega javnega menedžmenta dovolj jasen, vodi k različnim ukrepom. Zgledujoč se po nejavnem menedžmentu, se je opiral na vsaj dve različni praksi: prakso privrženo menedžerstvu ali neotaylorizem (uvajanje praks iz nejavnega menedžmenta, ki skušajo izobraževati strokovnjake, meriti izvedbo in uvesti spodbujevalni sistem nagrajevanja) in drug način, ki se naslanja na trg, izhajajoč iz oblik svobodne izbire, racionalne izbire in ‘nove institucionalne ekonomije’. Prve težnje so bile usmerjene k centralizaciji, druge pa k decentralizaciji in tekmovalnosti (Macur, 20000).
Novi javni menedžment se je uveljavljal v različnih političnih, kulturnih in organizacijskih kontekstih in je zato zelo diferenciran fenomen, v katerem prepoznamo nacionalne razlike in razlike po področjih. Tako na primer novi javni menedžment pomeni podjetizacijo v Združenih državah Amerike; koncept državljanstva, decentralizacije in deregulacije v Evropi, še posebno Skandinaviji; v Novi Zelandiji pomeni predvsem sklepanje koncesij, v Veliki Britaniji pa omejevanje stroškov in nadzor. Tako danes poznamo več različnih modelov novega javnega menedžmenta. Slikovito jih ponazarja klasifikacija Ferlie in dr. (1996): ‘gonilo učinkovitosti’ (ang. The Efficiency Drive), ‘krčenje in decentralizacija’ (ang. Downsizing and Decentralisation), ‘v iskanju odličnosti’ (ang. In Search of Excellence) in usmerjenost v javne storitve (ang. Public Service Orientation, Dawson, Dargie, 1999).
Normal 0 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4
Viri:
– Dawson, Dargie (1999):
– Gunn, Lewis (1988): Public in Private Leadership.
– Macur, Mirna (2000): Vpliv privatizacije na kvaliteto zdravstvenih storitev – evalvacija z vidika uporabnika. Doktorska disertacija. Fakulteta za družbene vede: Ljubljana.
– Rus, Veljko (1994): »Management v neprofitnih organizacijah«. V Možiona, S., Kavčič B., Tavčar, M., Pučko, D., Ivanko, Š., Lipičnik, B., gičar, J., Repovž, L., Vizjak, A., Vahčič, A., Rus, V., Bohinc, R.: Management. Didakta: Radovljica, str. 938-973.
– Graham C.B., Hays S.W. (1992): Managing the Public Organisation, University of South Carolina.
