Ceprav globalno gospodarsko rast poganja skrita roka trga, se veliko dohodka prerazdeli s pomocjo trde (ali morebiti prej spolzke?) roke države. Odkar je s financno krizo zaupanje v prvo prevec omajano, vladni kabineti postajajo še pomembnejši za odlocanje o napredku blaginje kot doslej. S tem se je povecal tudi pomen vnaprejšnjih presoj javnih ucinkov vladnih predlogov. Težava je, da so imele tovrstne evalvacije doslej le obroben vpliv na vladne odlocitve. Ali torej kriza vodi v nižjo demokraticnost odlocitev o napredku blaginje?

Vrednotenje (oz. presoje, evalvacije) javnih ucinkov vladnih ukrepov se je prvic pojavilo v povezavi z vojaškim proucevanjem posledic uvajanja novih tehnologij na razvoj (nadzor?) družb. Za civilne namene so se presoje najprej uveljavile pri ocenjevanju posledic gospodarskih projektov na stanje okolja, do danes pa so se razširile na skoraj vsa podrocja javnega upravljanja od socialnih, zakonodajnih, prostorskih in vseh drugih. Razen na podrocje kulture. Po zakonih je obvezno opraviti presojo vplivov na lokalno okolje za vsako cistilno napravo za odpadne vode, medtem ko v Sloveniji še ni ukoreninjena misel, da bi bilo presoji javnih ucinkov potrebno podvreci tudi nacionalni program kulture. Sicer pa je treba priznati, da vnaprejšnje presoje niti v vladnih resorjih, kjer so najbolj ustaljene, niso preprecile nepremišljenega uvajanja vinjetnega sistema cestninjenja, niti blamaž pri izgradnji šentviškega predora ali onkološke in pediatricne bolnice.

Kljub uveljavljenosti na skoraj vseh vladnih podrocjih ima vrednotenje predlogov vladnih ukrepov le picel vpliv na koncne vladne odlocitve. Razloge za nezadosten prispevek predhodnega vrednotenja vladnih predlogov so v zadnjem letu obravnavali na treh okroglih mizah Slovenskega društva evalvatorjev, iz katerih povzemamo nekatere poudarke.

Po mnenju Darka Štrajna bi v slovenšcini pojem evalvacije lahko prevedli v ‘ovrednotenje’, kar nakazuje, da evalvacija ni kak prav eksakten, ‘objektiven’ nacin ugotavljanja tega, kar smo se z njo namenili ugotoviti (na okrogli mizi »Evalviranje javnih politik, politika in javni interes« 28. X. 2008, v nadaljevanju kratko: EJP). Na primeru socialnega dela je Sreco Dragoš razložil, da se pri poskusih opredelitve predmeta presoj, v tem primeru socialnega primera, soocajo povsem samosvoji eticni sistemi. Ti so pogosto med sabo v ostrem nasprotju, a nic manj pogosto so tudi presecni, ker se v posameznih, vecinoma obrobnih vprašanjih ujemajo (na okrogli mizi »Poklicni eticni kodeksi med naceli in prakso«, 20. V. 2008, v nadaljevanju PEK). To dvoje skupaj, da so samosvoji in presecni, ustvari kompleksno situacijo, v kateri predmeta vrednotenj, v omenjenem zgledu socialnega primera, ni moc presoditi z enega izhodišca, vzemimo socialne delavke.

Morda je lažje ugotoviti, kaj vrednotenje ni. Predvsem ni orodje za zagotavljanje uspešnosti vlad in še manj za ocenjevanje uspešnosti njihovih ukrepov za uresnicitev ciljev, ki si jih zastavi vlada sama. Upoštevajmo, kar vlada rada pozabi in spregleda, da njeni cilji niso nujno in sami po sebi primerni za državljane in državljanke. Elena Pecaric (EJP) je z razlicnimi primeri ponazorila, da si resorno ministrstvo na podrocju osebne asistence hendikepiranim zastavlja preozke cilje in si dosežke njihovega uresnicevanja vztrajno razlaga drugace, kot jih obcutijo tisti, ki so jim isti ukrepi namenjeni. Posebej je omenila slepoto evalvacijskih programov socialnega varstva za problematike, ki jih uradne politike ne zaobjemajo eksplicitno. Tako se je sprva hvalevreden poskus, da bi politike naredili odgovorne, da bi svoje obljube izrazili v preverljivih ciljih, sprevrgel tako, da so preverljivi cilji politik postali pomembnejši od njihovih stvarnih koncnih ucinkov.

Veckrat je bilo v razpravah poudarjeno, da vlada ne sme delovati kot podjetje in svoje uspešnosti zato ne more zadovoljivo ocenjevati po doseganju ciljev, ki si jih izbere sama. Vrednotenje javnih politik je treba razumeti širše od tega, kar bi zahteval javni nadzor nad izpolnjevanjem obljub politikov. V dobršni meri za objektivno ocenjevanje uspešnosti vladnih garnitur ustrezno poskrbijo že statisticne službe, ob pomoci racunovodskih in revizijskih. Njihove podrobne ugotovitve analitiki in raziskovalke nato vstavijo v posebne modele, ki podajo ocene uspešnosti po podrocjih ali politikah. Slabost takšnih znanstvenih ocen je, da ne podajo enodušne ugotovitve uspešnosti, ampak množico delnih, pogosto niti ne prekrivajocih ali celo nasprotujoce ugotovitve kot takrat, ko na primer poslovni modeli ocenijo energetsko politiko drugace kot ekološki modeli. Objektivnost torej ne zagotavlja nepristranskega poznanja stanja stvari. Vec kot vemo o stvareh podrobno, težje dojemamo celoto.

Na primer, velika mednarodna koalicija znanstvenikov je po dolgoletnih študijah soglasna v napovedih, koliko ogljikovega dioksida, plina, ki povzroca podnebne spremembe, je še varno letno izpustiti v ozracje, da bodo podnebne razmere ostale obvladljive. Težava je, da se je vzporedno z zgornjo raziskavo oblikovala vplivna skupina znanstvenikov, ki vsem utemeljitvam natancno nasprotuje. Za marsikoga pa je nesprejemljiva že predpostavka, da lahko podnebne razmere obvladujemo in jih celo varno izzivamo. V takšnih dilemah ne pomaga znanost, niti politika, saj s ponavljanjem svojih dogem oboje ravno ustvarja razkol. Vladne intervence v kompleksno družbo niso trivialne niti vrednotno nevtralne, zato je Mojca Golobic poudarila, da jih ne smemo prepustiti niti samo stroki niti samo politiki (okrogla miza »Merkantilne, tehnokratske in politicne odlocitve o prostoru: Kam bi del«?, 3. II. 2009, v nadaljevanju MTP).

Presoje javnih vplivov vladnih ukrepov potrebujemo ravno kot orodja tehtanja razlicnih resnic, ne le njihovega medsebojnega ujemanja ali odstopanj, ampak predvsem ‘nasprotij kakovosti’, ki so posledica razlik v sistemih vrednot. In prav tukaj je jedro zagat vrednotenja javnih ucinkov: kako pri presojah kolektivno pomembnih vprašanj hkrati zagotoviti pogled celote, ki je slepa za razlicnost in poglede razlicnosti, ki so sistemsko pristranski? Kako torej iz pristranskih sestavin oblikovati nepristranski pogled na celoto in obratno, kako prepoznati sistemsko vsebino v zahtevah po razlikovanju, izjemah in loceni obravnavi?

V vrednotenju javnih ucinkov vladnih predlogov se srecujejo, kot pravi Jože Kos Grabar, moc, znanje in hotenja (EJP). Moc je izkljucevalna, znanje je samo delno, hotenja pa so kot odsev družbene razlicnosti lahko le posebna. Nedorecenost v izhodišcu ustvarja popolne razmere za zlorabo javnih vrednotenj v politicne namene in opravicevanje posebnih pred splošnimi interesi. Možnosti, ki jih za tako zavajanje uvedejo prav presoje vplivov same, so številne. Kdo, vzemimo, doloci kriterije presoj in kdo doloci javne interese, glede na katere se vrednotijo predlogi v posamicnem in splošnem (Darko Štrajn, Jože Kos Grabar; EJP)? Kako sodelovanje javnosti pri vrednotenju zavarovati pred ‘trojanskimi konji’ oziroma tistimi, ki igrajo interesno konfliktne vloge, in ki kljub deklariranim javnim interesom zastopajo predvsem ozke interese (Jože Kos Grabar, EJP)?

Ker je vrednotenje politik tako obcutljiva dejavnost, je vedno do dolocene mere, nemalokrat tudi zelo podrobno predpisana, s cimer tudi ustreznost predpisov postane dejavnik nepristranskih presoj. Mojca Golobic trdi, da je praksa vrednotenja, vsaj za presoje vplivov na okolje in prostor – sledec zakonodaji – slaba (MTP). Enako kriticne so ocene evropskega navodila za vnaprejšnje presoje ucinkov naložb, financiranih iz sredstev strukturnih in kohezijskih skladov EU (mag. Bojan Radej, MTP); to je eno najpomembnejših navodil za vrednotenje politik, saj se nanj sklicujejo tudi presojevalci na mnogih drugih podrocjih vrednotenja v svetu, tj. izven EU. Zakonodaja pogosto ureja javne zadeve po enem miselnem modelu, na primer z drobljenjem družbenih problemov na rešljive delne probleme, kot je opozorila Blanka Bartol (MTP), medtem ko morajo presojevalci delovati po povsem drugem modelu, na primer povezovalnem. Ivan Marušic (MTP) je navedel zgovoren primer, ko je pokazal, da je v Sloveniji vecina prostora vnaprej namensko rezervirana za funkcionalno enovite smotre, kot so npr. kmetijska zemljišca, zavarovana obmocja narave, vodovarstvena obmocja in varovalni gozdovi. Prostor je rezervatno parceliran in s tem so prakticno odvzete možnosti za ustvarjalno in demokraticno iskanje rešitev nasprotij v prostoru. Tako okoljska in prostorska politika sami negirata kompleksno sestavo prostora, sta bogabojeci in pred-moderni, ocenjuje Maja Simoneti (MTP). Prostor kot integriteta tako ne obstaja vec in to seveda ovira integralnost družbenih razmerij, ki se morajo med temi rezervati prelivati. Tako je posledicno razbit tudi celostni pogled presojevalk javnih ucinkov vladnih ukrepov.

Legitimno nezdružljivih vizij, ki so posledica vsestranskega razvoja zlasti pa kulturne dinamike postmodernih družb, ni mogoce uskladiti, a obenem brez kohezije med njimi kolektivni obstoj ni uresnicljiv. Drugace kot doslej se bo treba odzivati na temeljna družbena nasprotja, povezana z odlocitvami o skupnih zadevah, vzemimo o skupni prihodnosti. Najnovejša dognanja na podrocju raziskovanja vladnih dilem z mehkim (npr. družbenim) pristopom h kompleksnim sistemom, nanje je opozoril Miran Mitar (PEK), združujejo dvoje: (i) teorijo emergentnih procesov, tega torej, kako se nekaj porodi iz nic, kot npr. inovacija in scasoma prevlada; (ii) z vec nivojsko analizo sistemov, po kateri ima vsak sistem mikro – mezo – makro raven in vsako je treba prouciti posebej.

Take rešitve je mogoce s pridom uporabiti kot podlago za nov pristop k vrednotenju javnih ucinkov vladnih ukrepov. Prakticno gledano to zahteva uveljavitev enostavnega pravila. Usklajevanje interesov in iskanje srednje poti (‘gnilega’ kompromisa) je treba nadomestiti s prizadevanji za iskanje presekov in obrobnih ujemanj med protagonisti legitimnih družbenih nasprotij. Namesto usklajevanja v temeljnih vprašanjih družba za ohranjanje svoje kohezivnosti zahteva le prepletanje v obrobnih vprašanjih, kjer so interesi skupni, zato v obrobnih stvareh siceršnji ‘nasprotniki’ težijo k sodelovanju. Takšna sprememba v nacinu obravnave družbenih nasprotij bi zahtevala korenito preureditev postopkov sodelovanja, zato je ni mogoce kmalu institucionalno uveljaviti. Družbe ni mogoce radikalno spremeniti na hitro brez nesprejemljivih žrtev, lahko pa njene dileme zacnemo vsaj opazovati povsem drugace – npr. po presecnem nacelu – in se vsaj za prihodnost odlocati bolje, kot nam uspeva pri odzivanju na dileme sedanjosti. V tem smislu lahko predhodna vrednotenja javnih ucinkov predlogov vladnih ukrepov postanejo mehko orodje radikalnega spreminjanja družbe po poti, ki si jo bo sistem, koncno enkrat razumljen kot kompleksna celota, lahko izbiral sam iz sebe.

Bojan Radej

© sde