Predlagateljem Akcijskega načrta, Generalnemu sekretariatu Vlade, Ministrstvu za javno upravo in SLužbi Vlade za zakonodajo smo poslali pripombez, z odgovorom Službe Vlade za zakonodajo, 8.VII 2019

Spoštovani,

Pri spremljanju spletnih strani Vlade RS smo ugotovili, da ste v obravnavo Vladi RS predložili Akcijski načrt za izboljšanje postopka načrtovanja, priprave, sprejemanja in vrednotenja učinkov zakonodaje 2019–2022 (AN; različica 17. 6. 2019, dokument GSV št 024-1/2018).

Slovensko društvo evalvatorjev pozdravlja in želi podpreti osnovni namen pripravljavcev AN, ki ga razumemo kot izvedbeni instrument, ki naj med drugim odločilno prispeva k boljšem izvajanju Resolucije o normativni dejavnosti in Poslovnika Vlade RS, zlasti v vsebinah, ki se nanašajo na vrednotenje učinkov politik in posebej na izvajanje regulatornih presoj vplivov predpisov. Obenem menimo, da Obrazložitev AN zelo dobro opisuje težave s katerimi se srečujejo pripravljavci AN pri izvajanju svojih nalog, vsaj kolikor o tem lahko sodimo od zunaj.

Uporabni namen našega dopisa je podati konstruktivno pripombe na predloženo različico AN . Najprej se v duhu zavzemanj AN sprašujemo ali je AN sploh potreben? Z obžalovanjem ugotavljamo, da se AN tega ne sprašuje sam, čeprav to pričakuje od drugih. Enako vrsto nedoslednosti je zakrivila Resolucija in zato je ostala obrobnega pomena in bi jo bilo potrebno s pridobljenimi izkušnjami obnoviti. Torej, ali je AN potreben?:

  1. AN ni prikazal svoje vpetosti v razvojne naloge Vlade RS na področju izboljšanja javnega upravljanja kot so določene v veljavnih razvojnih dokumentih. AN si za temeljno podlago ne določi niti Resolucije o normativni dejavnosti, niti Strategije razvoja Slovenije. AN bi po našem mnenju moral imeti dimenzijo cele Vlade v povezavi z izvajanjem njenih nalog. Še zlasti, ker se ne more sklicevati (niti) na to, da je bila priprava AN uvrščena v delovni program Vlade.
  2. Dvomimo, da lahko AN odpravi probleme, ki so vezani na ‘pomanjkanje volje’ za izvajanje Poslovnika, Resolucije in zakonodaje. Še najmanj to možnost pripisujemo novim vlaganjem v IT, saj ti niso glavni problem. Rešitev za medsektorsko usklajevanje je treba iskati v načinu dela Vlade. Horizontalno upravljanje je v Sloveniji prisotno le v načelih vladnih ustanov, v praksi pa prevlada sektorski, vertikalni princip, ki je vir vseh težav medsektorskega usklajevanja. Vsi načrtujejo natančno tako kot to počnejo predlagatelji AN – nase gledajo kot na žrtev in na druge (sektorje, deležnike) kot na vir problemov. Takšna interventna logika razkrije, da  se predlagatelji postavljajo v center pozornosti, ki se mu morajo drugi prilagoditi. Normalen, racionalen odgovor drugih sektorjev je ignoranca. Medsektorski pristop bi zahteval nekaj drugega, in sicer da se v center pozornosti postavi to, kar je skupno med sektorji, ne to kar jih razdvaja. Slovensko društvo evalvatorjev je razvilo inovativni tristopenjski medsektorski postopek medsektorskega usklajevanja (po t.im. sredinsko presečni metodi), vendar to presega namene tega dopisa. Tukaj je pomembno le to; ker ima AN očitno različne možne interventne logike (različne procedure usklajevanja, IT), bi AN moral pripraviti alternative svojega uresničevanja. Iz AN je treba črtati ukrepe, ki nadomeščajo potrebo po strožjem izvajanju obstoječih predpisov – s tem se izognemo tudi normativnem podvajanju.
  3. Presojo posledic v 6. točki iz Uvodnega obrazca GSV kaže, da AN ne vpliva na nič. Ali je potem AN sploh potreben? Niso predvidene posledice niti na administrativne učinke – sicer se ne spoznamo dovolj, ampak vseeno se nam zdi, da boljša priprava predpisov pomeni znižanje administrativnih bremen?
  4. Ne strinjamo se z navedbo, da je AN upošteval zahteve iz Resolucije o normativni dejavnosti, saj po našem razumevanju niso bile upoštevane njegove določbe o vključevanju javnosti, o pripravi alternativnih rešitev, niti o ovrednotenju predhodnih učinkov sprejema AN. AN sam ne naredi tega, kar pričakuje, da bodo pri pripravi predpisov in programov storili drugi. To smo očitali že Resoluciji o normativni dejavnosti. To bi bilo treba storiti vsaj za pozitiven vzor drugim, drugače je vprašljiva verodostojnost in s tem tudi prispevek (učinek) Resolucije in AN.

Ocenjujemo, da Predlagatelji zgornje dvome lahko odpravijo z ustrezno dopolnitvijo AN in s tem potrdijo splošno potrebo po AN.

V skladu z osnovno dejavnostjo smo posebej proučili rešitve AN za področje vrednotenja učinkov in podajamo naslednje kritične pripombe:

1. AN, Poglavje II, Ukrep 5. ‘Priprava informacijskih rešitev (modulov) za izvajanje metodologij za opravljanje predhodnih presoj posledic in evalvacij predpisov’. Ne strinjamo se z omejevanjem evalvacij samo na predhodno vrednotenje, saj je za dobro zakonodajo v skladu s ciklusom politik potrebno opraviti tudi vmesne in naknadne evalvacije. Lahko, da je to materija nekega širše zastavljenega dokumenta, zato naj AN to vsaj omeni (celovitost treh faz vrednotenja učinkov).

2. AN, Poglavje IV.1. (Načrtno in sistematično izvajanje evalvacij predpisov).

a. Predlog AN: »V ta namen se predlaga, da se generalnemu sekretariatu dodeli vloga skrbnika izvajanja evalvacij. Osnovna naloga skrbnika izvajanja tovrstnih evalvacij je, da enkrat letno pripravi seznam predpisov po ministrstvih, ki bodo predmet evalvacije (letni načrt evalvacij), pozove ministrstva k izvedbi evalvacij in določi rok, do kdaj je treba predložiti rezultate oziroma poročila o opravljenih evalvacijah, torej o tem, ali so bili s sprejetjem predpisa zadani cilji doseženi, ter o razlogih za morebitna odstopanja in odklone.« Pripomba: Določba, da ima ‘skrbnik’ (ne ‘odgovorni’!) izvajanja evalvacij samo administrativne naloge se nam zdi nezadostna. Neizvajanje določb o ocenjevanju posledic in vrednotenju učinkov predpisov naj se raje dosledno uveljavlja kot materialno kršenje Poslovnika. To, kar je v tem pogledu potrebno ni sprejem AN ampak dosledno izvajanje obstoječih predpisov. AN pa bi lahko razvil podporo uporabnikom – pripravljavcem predpisov: v obliki izvajanja podpornih dejavnosti, služb in zagotavljanja orodij, metodologij, IT postopkov. Vse razen slednjega v AN zdaj bolj kot ne manjka.

b. Predlog AN: »V letni načrt evalvacij se vključijo vsi zakoni, za katere na predmetno leto pade vsaj eden od načrtovanih rokov za evalvacijo (zakon ima lahko več ciljev z različnimi roki za evalvacijo). Ta zahteva velja za vse zakone (z izjemo zakonov, kjer se v skladu s poslovnikom vlade predhodna presoja posledic ne opravi), pri čemer se prvi letni načrt evalvacij pripravi šele po uvedbi obvezne identifikacije ciljev, skupaj s kazalniki in vnaprej načrtovanim rokom za evalvacijo.« (podčrtano SDE).Pripomba: Menimo, da ni ustrezno tako strogo pogojiti in s tem za neznan čas odložiti izvajanja vrednotenj, saj je vrednotenje lahko izvedeno z provizoričnimi ali kvalitativnimi kazalniki oz. kriteriji vrednotenja (na podlagi ugotovitev iz Obrazložitve AN). To bi tudi omogočalo preizkušanje različnih metodolgij vrednotenja, zato bi bilo lažje opredeliti standardni postopek takrat, ko bodo zanj izpolnjeni vsi ostali pogoji. Izpolnitev predpogojev za pripravo metodologij je v največji meri, če prav razumemo, odvisna od Predlagateljev samih zato to ni tematika, ki bi bila posebej negotova in je AN ne bi mogel operacionalizirati tako kot bo ukrepe, namenjene IT.

c. Predlog AN: »Generalni sekretariat hkrati z letnim načrtom evalvacije pošlje ministrstvom navodila, kako se evalvacija opravi (v skladu z metodologijo za opravljanje evalvacij predpisov oziroma informacijsko rešitvijo (modulom) za metodološko podprto opravljanje evalvacije zakonov, oziroma podrobnosti poročanja. Navodilo za spremljanje izvajanja evalvacij predpisov določi generalni sekretar.« Pripomba: Društvo se zavzema za obvezno vključitev evalvacijske stroke in strokovne javnosti v pripravo metodološke podpore in v pripravo sistemskih rešitev za izvajanje vrednotenja predpisov.

4. AN ne navaja, katere evalvacije predpisov bi se opravile kot notranje in katere kot zunanje. Društvo se zavzema, da so zunanje evalvacije obvezna sestavina sistema vrednotenja predpisov, vsaj kot nadzor nad kakovostjo notranjega vrednotenja.

5. Finančni načrt iz Obrazložitve AN ni ovrednotil ukrepa za Pripravo metodologij za opravljanje predhodnih presoj posledic in Pripravo informacijskih rešitev za opravljanje predhodnih presoj posledic. Zato tudi ni finančnega ovrednotenja teh ukrepov v AN. Odsotnost ciljev/kazalnikov in odsotnost financiranja za izvajanje evalvacij odlaga evalvacije za nedoločen čas, zato močno dvomimo, da lahko AN do l. 2022 prispeva k uveljavljanju ocenjevanja posledic in vrednotenju učinkov predpisov. Zato se vsaj kot evalvatorji moramo vprašati ali je AN za uveljavljanje RIA res potreben? – četudi si iskreno želimo podpreti vsa smiselna prizadevanja za  izboljšanje priprave predpisov v Sloveniji.

S strani predlagateljev AN nismo bili povabljeni podati mnenje na AN, zato smo se odločili pripombe poslati v obliki odprtega pisma, ki bo naknadno objavljeno na spletnih straneh SDE in v družbenem omrežju.

S pozdravi,

Slovensko društvo evalvatorjev

Prof. Dr. Mojca Golobič, Predsednica SDE

V Ljubljani, 26. junij 2019

Povezave:

–        na AN: https://www.sdeval.si/2-uncategorised/647-poziv-za-pripombe 

 

Društvo je od Službe Vlade RS za zakonodajo prejelo odgovor, ki ga objavljamo spodaj in smo nanj odgovorili kot povsem nezadosten.

Številka:                024-1/2018

Datum:                  8. 7. 2019

Zadeva:                Pripombe na Akcijski načrt za izboljšanje postopka načrtovanja, priprave, sprejemanja in vrednotenja učinkov zakonodaje 2019–2022

Zveza:                  Elektronsko sporočilo z dne 26. 6. 2019

Zahvaljujemo se za vaše elektronsko sporočilo, naslovljeno na predlagatelje Akcijskega načrta za izboljšanje postopka načrtovanja, priprave, sprejemanja in vrednotenja učinkov zakonodaje 2019–2022 (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt), in vam sporočamo, da smo vaše pripombe in sugestije vzeli na znanje.

Hkrati vas obveščamo, da je dne 26. 6. 2019 gradivo obravnaval Odbor Vlade Republike Slovenije za državno ureditev in javne zadeve in nanj ni imel pripomb. Zaradi manjših medresorskih uskladitev, ki jih ni bilo možno izvesti do seje vlade, 27. 6. 2019, je bilo gradivo umaknjeno z dnevnega reda seje vlade in ga vlada doslej še ni obravnavala.

Naj izpostavimo, da akcijski načrt ni bil predmet usklajevanja z zunanjimi deležniki, saj je njegov primarni namen osredotočiti se na ukrepe, ki jih je ob upoštevanju kadrovskih in finančnih zmožnosti ministrstev in vladnih službe ter vladnih prioritet možno izvesti do konca leta 2022. Zavedamo pa se, da je na področju sprejemanja in evalviranja zakonodaje še precej možnosti in sredstev za izboljšave, ki jih poskušamo uresničevati z vsakodnevnimi aktivnostmi, četudi niso zapisane v obliki akcijskih načrtov ali programskih dokumentov.   

S spoštovanjem, Rado Fele DIREKTOR

V vednost:

  • Ministrstvo za javno upravo
  • Generalni sekretariat vlade