Avtorica: dr. Mojca Golobič
Vrednotenje odločitev, povezanih s poseganjem v prostor in njegovim vsakršnim spreminjanjem, ima dolgo tradicijo in je bilo med prvimi področji tudi formalno urejeno…
Vrednotenje v prostoru
V 60-letih prejšnjega stoletja je znanost že dovolj napredovala, da je znala razložiti marsikatere vzročno-posledične povezave med spreminjanjem človekovega okolja in njegovim zdravjem. Po drugi strani je postala znanost tudi bolj analitična in sistematična, kar je omogočilo dovolj veliko poenostavitev in posplošitev nekaterih postopkov, da jih je bilo mogoče prenesti v formalni postopek, kakršna je presoja vplivov na okolje. Uveljavitev teh postopkov je bila v veliki meri odgovor na veliko zanimanje javnosti in njeno občutljivost za spreminjanje življenjskega okolja. Povečana politična zavest je skupaj z novimi spoznanji o okolju pripeljala do številnih odzivov v obliki odmevnih knjig kot so The Population Bomb, Paula Erlicha (1968), Nema pomlad Rachel Carson (1962), Poročilo Rimskega kluba: The limits to growth (1972) in Človek proti naravi Franceta Avčina (1969), ter pojava nevladnih organizacij in gibanj, kot so ‘Dan Zemlje’ (The Earth Day campaign), Greenpeace, Friends of the earth. Vsem sta bili skupni izhodišči, da je človek ogroža svoje okolje in da se zadeve, povezane z okoljem in prostorom tičejo vsakogar in vseh in da ima javnost pravico vpogleda in vpliva na javne odločitve.
Ameriška agencija za okolje se je odzvala z uzakonitvijo presoj vplivov na okolje l.1971. Te so tako postale eden prvih formalnih postopkov vrednotenja. Precej kasneje, l. 1985 so jih uvedle tudi države takratne EGS, Slovenija pa jih je v svojo zakonodajo o varstvu okolja vključila l.1993. Vendar pa so se neformalno presoje v Sloveniji izdelovale že mnogo prej, vse od leta 1972, ko je Zavod za spomeniško varstvo pripravil prvo takšno presojo za skladišče nafte v okolici Ljubljane. Kasneje so bile na pobudo Ljubljanske banke presojane vse večje investicije, večino presoj pa je opravila Skupina za evalvacijo posegov v okolje (SEPO) na Inštitutu Jožef Stefan.
Pri presojah vplivov na okolje sicer ne gre za vrednotenje v najširšem pomenu besede, saj so vidiki vrednotenja omejeni na skladnost predvidenih učinkov načrtovanega posega s cilji varstva okolja. Presoji so na bolj splošni ravni podvrženi strateški javni dokumenti, kakršni so razvojni programi sektorjev; npr. program razvoja podeželja, nacionalni energetski program, ter prostorski načrti občin. Ta tip presoje imenujemo strateška presoja vplivov na okolje (SEA; Strategic environmental imapct assessment). Slovenska zakonodaja jih imenuje Celovita presoja vplivov na okolje (CPVO). Presoja se izvaja v postopku sprejemanja dotičnega dokumenta. Ker je njen namen predvsem optimizacija dokumenta, torej njegova izboljšava v smislu zmanjševanja vplivov na okolje, je smotrno, da se presoja odvija vzporedno z nastankom dokumenta in da priskrbi povratne informacije na posamezne korake njegove priprave. Ker so opredelitve na teh ravneh dokumentov pogosto dokaj splošne in načelne ter redko tudi prostorsko določene, je presoja temu prilagojena: metode so kvalitativne (ekspertna mnenja, meta-analize, analize podobnih primerov…), merila za ocenjevanje vplivov pa se opirajo na primerjavo med alternativnimi možnostmi ter na oceno razmerja med stroški in koristmi. To pomeni, da je poleg ozko opredeljenega okolja oziroma njegovih fizičnih sestavin, treba upoštevati tudi družbeno ekonomske vidike okolja. Postopek presoje vodi za to pristojna institucija (pri nas Ministrstvo za okolje in prostor), strokovni del presoje pa opravi za to usposobljena organizacija. Končni rezultat strokovnega dela presoje je okoljsko poročilo, kjer so opisani vplivi na okolje, ocenjen njihov pomen in oblikovana priporočila za omilitvene ukrepe. To poročilo je osnova za sklepni del presoje, to je okoljsko soglasje, ki ga izda ministrstvo za okolje. Morda še bolj bistven rezultat postopka strateških presoj pa je (oziroma bi moral biti) dokument, ki bo imel čim manj negativnih okoljskih vplivov.
Druga raven presojanja vplivov na okolje (PVO) poteka v fazi izdaje dovoljenja za poseg v prostor in se nanaša na vse pobude, ki po zakonsko opredeljenih merilih glede obsega in vrste tehnologije, lahko pomenijo tveganje za okolje. Pri tem ni pomembno, ali gre za zasebno ali javno investicijo. V tem primeru je presojanje bolj tehnično, presoja je omejena na fizične sestavine okolja, ocena vplivov pa se naslanja predvsem na obstoječe standarde . Osnovni namen presoje vplivov na okolje (tudi t.im. projekte presoje) je priskrbeti podlago za odločitev o izdaji oziroma zavrnitvi soglasja za poseg v prostor. V tem smislu je veliko bolj standardizacijsko kot optimizacijsko orodje: njena naloga je predvsem zagotoviti, da se v prostoru ne bodo zgodili posegi, ki bi imeli (pre) velike vplive na okolje.
V praksi se tako ena kot druga vrsta presoj srečujeta s težavami, zaradi katerih nista tako učinkoviti, kot je zamišljeno. Ena od težav, ki je kupna obema, je odvisen odnos med izdelovalcem strokovnega dela presoje in njenim naročnikom, torej pobudnikom plana, programa ali projekta. Običajen tržni odnos naročnik-izvajalec je lahko razlog za dvom v nepristranost in objektivnost rezultatov presoje. Tudi številni naročniki in strokovnjaki vidijo izdelovalca presoje kot neke vrste naročnikovega »odvetnika«. To dilemo naj bi deloma omilile naknadne »neodvisne« revizije, glavna varovalka pa naj bi še vedno ostajala strokovna integriteta in etika izdelovalcev. Druga pomembna težava, zlasti v Soveniji, izhaja iz sorazmerno dolge tradicije projektnih presoj ter omejenih izkušenj s strateško ravnijo presojanja. Zato so strateške presoje pogosto le PVO, prenesene na drugačen dokument. To pa ne more prinesti kakovostnih rezultatov; programi in plani seveda niso projektna dokumentacija, namen strateškega presojanja pa tudi ni enak projektnemu. Zato je velika večina celovitih presoj »strateških« zgolj v smislu, da so uporabljene z namenom opravičiti predlagani dokument ali celo zaobiti odprto javno soočenje mnenj in razpravo o morebitnih alternativah.
Drug pomemben mehanizem vrednotenja odločitev o prostoru je sprejemanje prostorskih planov. Tudi ta ima podobno dolgo tradicijo; v Sloveniji od zakona o urbanističnem planiranju iz l.1967. Prostorski planski akti so torej že dolgo med tistimi dokumenti javnega sektorja, za katere je zagotovljen vsaj minimalni postopek presojanja, pri čemer ima tradicionalno možnost sodelovanja tudi javnost. Prostorski plani so podvrženi vrednotenju na več parcialnih načinov. Eden od njih so že opisane celovite presoje vplivov na okolje, kjer gre za vrednotenje (negativnih) vplivov plana na okolje. Drugi način je vrednotenje, ki ga opravi javnost. Predlog prostorskega plana mora biti namreč najmanj 30 dni na vpogled javnosti, v tem času pa ga lahko vsak zainteresiran posameznik »ovrednoti« ter svoje morebitne pripombe posreduje pripravljalcu plana ( občini ali pristojnemu Ministrstvu), ki se mora do teh pripomb opredeliti. Pogled javnosti seveda ni nujno parcialen, in pogosti so primeri, ko se posamezniki ali skupine zavzamejo za javni interes, ki po njihovem mnenju v planu ni ustrezno upoštevan. Seveda pa je praksi najpogosteje, da ljudi skrbijo načrtovane spremembe, ki bi lahko vplivale na njihovo zasebno korist. V zadnji fazi priprave prostorskega načrta vrednotenje s svojih vidikov opravijo še institucije, ki so odgovorne za zaščito posameznih javnih interesov, tako imenovani sektorji: kmetijstvo, gozdarstvo, promet itd. V postopku prostorskega načrtovanja se pogosto zelo jasno izkaže, da je prostor omejena dobrina, zato se v njem srečujejo številne potrebe in interesi, ki jih je pogosto težko uskladiti. Želje posameznikov so tako pogosto v nasprotju z zapovedmi in omejitvami posameznih sektorjev: najpogostejši primer so gotovo kmetijska zemljišča, ki so »v napoto« željam za novo pozidavo. Pogosto pa so si med seboj v nasprotju tudi varuhi javnega interesa, največkrat gre za konflikt med varstvenimi (narava, kulturna dediščina, kmetijska zemljišča) in razvojnimi interesi (energetika, promet..), ne tako redko pa se pojavijo celo neskladja med različnimi varstvenimi interesi, kot na primer med varstvom podnebja in ohranjanjem narave v primeru izkoriščanja obnovljivih virov na rekah ali z vetrnimi elektrarnami. Zaradi zahtevnosti usklajevanja interesov in iskanja rešitev za konflikte je postopek največkrat dolg in težaven, zaradi česar velikokrat slišimo, da je ovira na poti hitrejšemu razvoju občine ali države. Ministrstva različnih vlad zato vedno znova zaidejo v skušnjavo, da bi na tak ali drugačen način skrajšala in poenostavila načrtovalske postopke, vendar so do sedaj vsi poskusi pripeljali zgolj do zmanjševanja vloge strokovnega dela pri sprejemanju odločitev, omejevanja javnega dialoga in zmanjševanja transparentnosti postopka. Zaradi stalnih sprememb in posledične zmede pa se postopki kvečjemu še podaljšujejo in zapletajo. Postopek sprejemanja prostorskih načrtov gotovo ni idealen, je pa vendarle sorazmerno odprt, predvidljiv in zagotavlja vsaj preverjanje, če že ne zagotavljanje upoštevanja javnega interesa. Zakonodajo, ki ureja postopke prostorskega načrtovanja bi bilo zato najprej treba podvreči temeljitemu ex-post ovrednotenju učinkov, na osnovi konkretnih rezultatov pa se lotiti sistemskih rešitev, ki bi omogočile sistematično in učinkovito sprotno vrednotenje prostorskih načrtov, ki bi poleg parcialnih vidikov predvsem omogočila sintezni pregled in dala usmeritve za učinkovito usklajevanje med različnimi interesi.
Oznake: slo