Slovensko društvo evalvatorjev

Slovensko društvo evalvatorjev je 19. junija 2015 v prostorih Centra za razvoj financ v Ljubljani organiziralo javno predstavitev rezultatov predhodne evalvacije Operativnega programa za izvajanje Evropske kohezijske politike v obdobju 2014-2020. Društvo organizira predstavitve v okviru svojih stalnih prizadevanj za diseminacijo rezultatov evalvacijskih študij v javnosti, kot instrument učenja in orodje zagotavljanja kakovosti na področju vrednotenja učinkov javnih politik in programov. 

 

Na predstavitvi sta kot uvodničarki sodelovali odgovorni osebi za pripravo evalvacijske študije, MK Projekt (Karin Žvokelj Jazbinšek), in nosilka priprave Operativnega programa s Službe Vlade RS za evropsko kohezijsko politiko in razvoj (Marjana Dermelj). Predstavitve so se med drugim udeležili tudi predstavniki in predstavnice ministrstev za finance, izobraževanje, kmetijstvo, Urada za makroekonomske analize in razvoj, treh centrov odličnosti ter namestnik predsednika Računskega sodišča. 

V prvem delu je predstavnica SVRK predstavila razloge za evalvacijo, okvirna pričakovanja, zadovoljstvo z izdelkom in uporabno vrednost evalvacijske študije. V drugem delu je nosilka evalvacije predstavila izvedbo študije, partnerje (Aquarius d.o.o., Ekonomska fakulteta UL), metodo dela in ocenila dejavnike, ki so določili kvaliteto evalvacije. V tretjem delu je Bojan Radej (SDE), ki je sodeloval pri izvedbi evalvacije, opisal  svoje videnje celotne izkušnje tako, da se je osredotočil le na izbrane primere, ki po njegovem vendarle ponazarjajo širšo problematiko priprave OP in omogočajo oceno možnosti za njegovo uspešnost. Dogodek je bil zaključen z razpravo udeleženk in udeležencev. V nadaljevanju povzemam vsebinske poudarke iz tretjega in četrtega dela dogodka. 

Postopek evalvacije je bil predpisan s podrobnimi evropskimi navodili, ki so opredelila kaj je natančno predmet evalvacije. Neobičajno podrobna navodila so bila utemeljena z zagotavljanjem primerljivosti študij v vseh državah članicah. To je na drugi strani prispevalo k formalističnem vrednotenju. Zlasti problematična je usmeritev navodil, da v vrednotenje ne vključijo ocene vplivov OP na širšo družbo, ki je bila v preteklem proračunskem obdobju še obvezna vsebina vrednotenja. 

Poudarek je bil na vrednotenju relevantnosti, notranje in zunanje skladnosti OP ter kazalnikov spremljanja izvajanja. V primerjavi z usmeritvami iz prejšnjega programskega ciklusa je novo to, da so navodila še bolj poudarila vrednotenje horizontalnih vsebin OP in sicer v treh pogledih: 

  • Vrednotenje vplivov predvidenih ukrepov na horizontalne cilje (enakost spolov, ranljive skupine, trajnostni razvoj),
  • Vrednotenje medsektorskih vplivov različnih instrumentov za izvajanje OP in
  • Vrednotenje kazalnikov doseganja horizontalnih ciljev OP.

Proces vrednotenja so v veliki meri otežile izstopajoče slabosti sistema razvojnega programiranja v Sloveniji. OP so začeli pripravljati v času, ko še ni bila na voljo Strategija razvoja Slovenije oziroma je bila neuporabna, ker je bila zgrešena. Strategija je bila utemeljena na neoliberalni logiki, kjer je gonilo razvoja rast zaradi maksimiranja stroškovne učinkovitosti gospodarstva, namesto Schumpetrijanska logika, kjer so gonilo razvoja inovacije… Inovacijsko usmeritev so priporočale tako ugotovitve vladnih razvojnih analiz kot razvojne usmeritve EU v novem programskem obdobju. Glavni razlog za zgrešenost je, da je bila nova strategija zasnovana po prejšnji, iz leta 2005, ne da bi avtorji upoštevali radikalno spremenjene razmere v Sloveniji povezane z nastopom finančne krize.

Druga okoliščina, ki je usodno prizadela kakovost OP, je povezana s tem, da je bila priprava  dokumenta zaupana sicer prizadevnim in predanim uslužbenkam in uslužbencem, ki pa se nahajajo na najnižji odločevalski ravni vladne hierarhije, tako da svojih obveznosti ne morejo več delegirati navzdol; zato je razumljivo, da niso imeli izkušenj z opredeljevanjem strateških opredelitev o razvoju cele države. Vodilni predstavniki institucije, ki koordinira pripravo OP na drugi strani dajejo vtis izogibanja nalogam, povezanim s pripravo dokumenta. Tudi na predstavitev rezultatov evalvacijske študije so bili posebej povabljeni, a se na koncu kljub prijavi udeležbe dogodka niso udeležili, niti izostanka opravičili.

Ealvacija je bila opravljena vzporedno s pripravo OP. To je omogočilo, da so bila priporočila sproti vključena v pripravo dokumenta. Eden od pogojev za to, da lahko evalvacija podpre programiranje je dobra časovna usklajenost obeh procesov, kar pa v konkretnem primeru ni bilo doseženo. Prva različica OP je bila vložena v evalviranje veliko prezgodaj, ne le brez večine izvedbenih vsebin, kar je bilo pričakovati, ampak tudi brez ključnih elementov, da je ni bilo mogoče pozitivno ovrednotiti niti po strateški plati. Zato je bilo treba vrednotenje z vsako novo verzijo dokumenta ponoviti, kar je povzročilo veliko dela, ki ni imelo pravih učinkov. Končna sintezna ugotovitev vrednotenja je bila, da 'OP v trenutni različici ne izpolnjuje večine predvidenih vsebin glede na predlagan osnutek za pripravo OP'. Zadnja verzija OP, ki je bila predmet vrednotenja, sploh ni zajela tretjine dokumenta, ker je bila dodana šele po zaključku študije.  

Eno je vendarle potrebno priznati, ko ocenjujemo novi OP. Tako horizontalno orientiranega državnega razvojnega dokumenta, vsaj na načelni ravni, Slovenija še ni imela. Takšno usmeritev najprej podpirajo nove programske usmeritve EU (in s tem potiho nadaljujejo vizijo goeteborškega procesa, ki je privedel do trajnostno utemeljene razvojne strategije EU iz leta 2001, ki je bil grobo prekinjen z neoliberalno reformo Lizbonske strategije leta 2005, čeprav ji je nasprotovalo od 60-80% prebivalstva). Na najvišji ravni razvojnega koncepta je sprejeta horizontalna oziroma presečna logika razvoja, ki ni več imenovana trajnostna ampak je zdaj zajeta v konceptu 'pametne rasti', ki jo bo poganjala pametna specializacija v inovacijah. 'Pametna' v tem primeru pomeni, da bodo ukrepi naravnani presečno 'medsektorsko' že v svoji zasnovi in bodo tudi njihovi učinki tudi teritorialno in socialno sinergični. EU bo tako v svojih razpisih dala prednost projektom, ki bodo zasnovani v preseku vsebin, doslej večinoma razvijanih ločeno po vladnih resorjih. Najbolj presečne vsebine v večini od enajstih razvojnih prioritet OP so zaposlenost, inovacije in naravno okolje. V podporo izvajanju horizontalnih razvojnih ukrepov sta uvedena dva nova instrumenta, 'celostne teritorialne naložbe' in 'lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost'. Prvi je namenjen pripravi presečnih razvojnih programov v največjih mestih, drugi v lokalnih skupnostih (lokalnih akcijskih skupinah). 

Horizontalni pristop k programiranju zahteva organizacijsko veliko bolj dodelane pristope kot prevladujoči vertikalni pristop, ki programiranje ločuje po resorjih, teritorijih in socialnih skupinah… Pripravljavci OP teh zahtev niso izpolnili, zato so horizontalne opredelitve ostale načelne in ni verjetno, da bodo tudi splošno uveljavljene. Glavna prepreka horizontalnem razvoju je slabo javno upravljanje, ki je razdrobljeno in neprijazno do presečnih sodelovalnih pobud – vsi 'sektorji' so pripravljeni sodelovati le pod pogoji, ki jih sami postavijo, torej pod pogojem ohranjanja zdajšnje razdrobljenosti. Poročilo o razvoju 2013 (UMAR) tako ugotavlja, da »obstoječi institucionalni okvir močno zavira oblikovanje družbenega konsenza za nujne spremembe, ki zato v premajhni meri ali sploh ne naslavljajo ključnih pomanjkljivosti slovenskega okolja«. OP obravnava birokratske prepreke presečnemu razvoju zelo neodgovorno. Najprej ni niti zaznal strateškega problema administrativnih preprek razvoju, nato ni določil merljivih ciljev za izboljšanje upravljanja razvoja niti aktivnosti, ki bi lahko vodile v nujno potrebne spremembe. 

Prevladujoče togo javno upravljanje je v posebej izrazitem sporu s potrebami razvoja na področju spodbujanja inovacij. Vmesna evalvacija ključnih ukrepov inovacijske politike v obdobju 2007-2011, ki je relevantna tudi za oceno inovacijskih ukrepov OP, je potrdila velike uspehe javnih politik, dokler jih ocenjujemo na ravni doseganja kazalnikov predvidenih aktivnosti in delno tudi na ravni rezultatov za uporabnike. Poglobljena ocena pa je hitro razkrila trhle podlage teh uspehov. Zaradi razmeroma slabega, predvsem enostranskega poznavanja potreb uporabnikov je bilo načrtovanje ciljev zelo neambiciozno. Razen tega so bili dosežki med izvajanjem ukrepov pospremljeni z včasih povsem nerazumnimi administrativnimi preprekami. Tako so bili administrativni cilji v glavnem pomembnejši od doseganja inovacijskih ciljev. Zbirokratizirano in globoko neinovativno vodenje inovacijskih ukrepov je naravnost spodbujalo oportuno obnašanje uporabnikov sredstev, to pa ustvarja potrebne razmere za motiv zlorabe javnih sredstev.

Nedavna raziskava, opravljena na ravni EU (Hollanders, s sodelavci, 2013) je pokazala na več kot pričakovano močno povezanost kakovosti javnega upravljanja in dosežkov inovacijske politike. Če se indeks kakovosti javnega upravljanja izboljša za eno odstotno točko, bodo podjetja za 13,7% povečala odjem inovacijskih storitev, ki jih izvajajo javne ustanove. In podjetja, ki uporabljajo inovacijske storitve države bodo po tej raziskavi za 27% verjetneje inovirala. Ena odstotna točka izboljšanja javnega upravljanja se potemtakem pretvori v povečanje verjetnosti za inoviranje, ki je skoraj tridesetkrat višje. 

Zadnji poudarek iz predstavitve evalvacijskih rezultatov ima opraviti s tem, kako majhna vloga je v njem odmerjena regionalnem razvoju. Zaradi višjih razlogov je bil OP pripravljen z delitvijo Slovenije samo na Vzhodni in Zahodni del. Dvanajstdelna regionalna razdelitev tako v OP ni bila predvidena, a iz tega izvleči odločitev, da OP zanemari regionalno politiko, ki jo država izvaja na ravni 12 regij, je nedopustna. Minimalna evropska zahteva vendar ne more diskvalificirati strateškega cilja države! OP nima pristojnosti odločati, katero državno politiko izvajati in katere ne ampak le išče poti za njihovo doseganje. Če je bila dvoregionalna delitev Slovenije predpisana od zgoraj, to še ne pomeni, da je vsebinsko ne bi mogli domisliti od spodaj navzgor. Evalvacijske študija je neuspešno priporočila upoštevanje razlik med regijama v OP že pri določanju njegovih prioritet in ne šele pri kazalnikih izvajanja posameznih ukrepov. To je nov primer že prepoznanega vzorca vodenja javnih politik s prelaganja odgovornosti navzdol, ki spodjeda same temelje aktualnega 'pametnega' razvojnega modela, saj se odpoveduje teritorialno integriranem razvojnem profiliranju regij, ki je eden od vidikov pametne specializacije.

Teritorialna razsežnost razvoja države ni izčrpana že na regionalni ravni ampak se kristalizira tudi na podregionalno, v dobrem in slabem. Glede slednjega je ilustrativen primer medtem že ukinjenega akcijskega (gasilskega) razvojnega programa za Pokolpje, ki se je dokazal kot zelo dober primer slabe prakse. Trditev podkrepi že dejstvo, da programa ni napisala javna razvojna ustanova ampak na trgu najeto podjetje. V tem primeru je ponižanje javne funkcije programiranja doseglo nov žalosten mejnik. Programska zasnova je bila zgrešena, saj je lokalne uporabnike postavila v absolutno podrejen položaj, neposredne koristi Programa pa so odtekale k izvajalcem infrastrukturnih ukrepov (namesto konjunkturnih!), ki so večinoma prišli od drugod. Program je uvedel povsem nespecifične ukrepe, ki niso v ničemer odsevali posebnih razvojnih potreb konkretnega trenutka in prostora. Ne glede na to se lokalni veljaki več let niso mogli dogovoriti za skupne medobčinske projekte. Povrh vsemu so milijonska razvojna sredstva, namenjena Pokolpju za več let obtičala na računu nekega javnega sklada le zato, ker so bila od države nakazana na neustrezen način. 

Imamo pa tudi obratne primere, kjer potrebo po podregionalni ravni razvoja dokazujejo nadpovprečni uspehi. Zgovorno je, da so sosednje občine ponekod zelo različno razvite, v pomembni meri zaradi neenako uspešnega javnega upravljanja, na primer Ribnica in Kočevje. Ribnice gospodarska kriza ni pomembno prizadela, ker so bili njeni gospodarski temelji trdni, zasidrani na lokalnih ekonomskih, naravnih in človeških virih, medtem ko je Kočevje pristalo v jaslih za nedonošene. 

Razvojni ciklus bodo do leta 2020 določale posledice globoke razgradnje sistema razvojnega programiranja v Sloveniji, ki je s pripravo veljavnega OP dosegel stanje nacionalne katastrofe, tako v razvojnem pogledu kot tudi profesionalno, glede ocene osnovnih kompetenc vpletenih makro sistemskih akterjev. Prihodnost je dodbra zamegljena, razvojna sredstva bodo vložena v slabo povezane projekte, ki bodo imeli nizko multiplikativno in sinergično moč, ki bodo doseženi z veliko previsoko porabo sredstev, tako še naprej podpirajoč strukture odvisnežev, namesto prodornih inovatorjev in podjetnic. V svoji sprevrženi doslednosti bo še naprej gnan začaran krog nekompetentnosti, ki usodno kroji življenjske priložnosti sedanji generaciji zaradi zaprte in vase zagledane, neustvarjalne, zbirokratizirane in interesno razkosane države. 

Bojan Radej, Slovensko društvo evalvatorjev, junij/julij 2015