Slovensko društvo evalvatorjev

mag. Aljanka Klajnšek (Računsko sodišče RS): "Revidiranje programske uspešnosti", 7. januar 2015, Sejna soba Inštituta za ekonomska raziskovanja, Kardeljeva ploščad 17, Ljubljana, ob 13h-15h. Iz predstavitve: »K ciljem in rezultatom usmerjen proces upravljanja oz. 'programski proračun' je bil v Sloveniji vzpostavljen zaradi vključevanja v mednarodne integracije, vodenja skupne ekonomske politike in zaradi povečanja konkurenčne sposobnosti gospodarstva. Model programsko usmerjenega financiranja je temeljno orodje za uspešno, učinkovito in gospodarno upravljanje proračunskih sredstev. Namen reforme v Sloveniji je vpeljati transparentno metodo upravljanja z viri in alokacijo proračunskih sredstev v (pod)programe. V ta namen bi bilo potrebno ustrezno povezati tudi razvojno in proračunsko načrtovanje in zagotoviti spremljanje izvajanja (pod)programov. Računsko sodišče Republike Slovenije ta proces spremlja z razvojem programske revizijske metodologije ter izvajanjem programske revizije na državni in lokalni ravni. Avtorica bo v svoji predstavitvi podala oceno sistemskih pogojev in dosežkov ter slabosti sistema razvijajočega se programskega proračuna v Sloveniji.«

REVIDIRANJE PROGRAMSKE USPEŠNOSTI

 

K ciljem in rezultatom usmerjen proces upravljanja (programsko usmerjeno financiranje oziroma programski proračun) je bil zakonsko opredeljen leta 1999 z Zakonom o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF). Programsko usmerjeno financiranje in upravljanje je bilo potrebno vzpostaviti zaradi vključevanja Republike Slovenije v mednarodne integracije (Mednarodni denarni sklad), vodenja skupne ekonomske politike (Evropska unija) in zaradi povečanja konkurenčne sposobnosti gospodarstva ob vstopanju v evropske in svetovne povezave. ZJF je z novim načinom upravljanja javnih sredstev vpeljal nov standard za presojanje delovanja in upravljanja javnih financ in celotnega javnega sektorja, in sicer: »smotrnost«. Uvedba programsko usmerjenega financiranja je zaradi popolne spremembe koncepta upravljanja zahtevala celovito reformo in spremenjen način razmišljanja. Namen reforme, ki še poteka, je bil vpeljati transparentno metodo upravljanja z viri in alokacijo proračunskih sredstev v (pod)programe, s katerimi proračunski uporabniki uspešno in učinkovito dosegajo prednostne vladne strateške in razvojne cilje. V ta namen bi bilo potrebno ustrezno povezati tudi razvojno in proračunsko načrtovanje in zagotoviti spremljanje izvajanja (pod)programov. Model programsko usmerjenega financiranja je v praksi (na primer v Združenih državah Amerike) temeljno orodje za uspešno, učinkovito in gospodarno upravljanje proračunskih sredstev.

Določbe ZJF so se prvič uporabile pri pripravi državnega proračuna za leto 2001 in pri pripravi občinskih proračunov za leto 2006. Programski proračun na državni ravni je bil dejansko strukturno vzpostavljen šele v spremembah proračuna Republike Slovenije za leto 2011 s pomočjo nadgradenj podpornega informacijskega sistema Ministrstva za finance. Vzpostavljeno strukturo bo potrebno v prihodnje vsebinsko napolniti. Na ravni lokalne samouprave programska struktura, ki bi omogočala ocenjevanje programske uspešnosti, še ni vzpostavljena. V obrazložitvah finančnih načrtov so nejasne tudi programske vsebine, ki se financirajo iz občinskih proračunov.

Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: računsko sodišče) postopoma in kontinuirano razvija programsko revizijsko metodologijo ter izvaja programske revizije na državni in lokalni ravni od leta 2001. Revizijska praksa se izpopolnjuje na podlagi izkušenj, poteka reforme in primerjav s prakso programskega revidiranja drugih vrhovnih revizijskih inštitucij.

Za programsko upravljanje v Republiki Sloveniji v letu 2015 še vedno niso vzpostavljeni temeljni sistemski pogoji: neustrezna je zakonodaja, manjka strateški in razvojni okvir na državni in občinski ravni, razvojno in programsko načrtovanje nista ustrezno povezana, v programsko načrtovanje odhodkov še niso zajete vse enote sektorja država, sistem državnega računovodstva pa ne nudi podpore programsko usmerjenemu proračunu.

Glavne pomanjkljivosti, ki jih računsko sodišče ugotavlja na strani proračunskih uporabnikov pa so:

• neustrezna podlaga v strateškem okviru in dokumentih razvojnega načrtovanja (neusklajenost, manjkajo ocene finančnih sredstev, neusklajenost z javnofinančnimi zmožnostmi in podobno);

• med strateškimi dokumenti ter proračunskim načrtovanjem ni neposredne povezave;

• podprogrami so bili vsebinsko preveč nehomogeni (povezano s presplošnimi cilji) – pristop „od spodaj navzgor";

• cilji na vseh ravneh (razen izjemoma) so bili neustrezni (niso bili „SMART" in so tudi presegali pristojnosti);

• v finančnih načrtih ni bila zagotovljena zadostna proračunska transparentnost, primerljivost in sledljivost;

• pokazatelji delovanja niso omogočali objektivnega merjenja delovanja;

• metodološka pojasnila (način izračuna, viri zajemanja podatkov in podobno) za izračun pokazateljev delovanja niso bila opredeljena;

• organizacijska shema ministrstev ni bila dovolj skladna s funkcionalno-programsko strukturo finančnih načrtov;

• organizacijska shema in programska struktura finančnih načrtov ministrstev sta se prepogosto in neusklajeno spreminjali;

• kadar je isti podprogram upravljalo in izvrševalo več ministrstev, se skupne analize učinkov podprograma niso pripravljale;

• poročila o doseženih ciljih in rezultatih ne upoštevajo vseh sodil dobrega poročanja in na njihovi podlagi ni mogoče presojati uspešnosti podprogramov.

Seznam programskih revizijskih poročil računskega sodišča od leta 2001 do konca leta 2014:

• Revizijsko poročilo o izkazih in izvršitvi proračuna Republike Slovenije za leto 2001, št. 1201-1/2002-70 z dne 4. 9. 2002;

• Revizijsko poročilo o pravilnosti izkazov in izvršitve proračuna Republike Slovenije za leto 2003, št. 1201-2/2004-120 z dne 29. 9. 2004;

• Revizijsko poročilo o pravilnosti dodeljevanja, pravilnosti in učinkovitosti uporabe sredstev za investicije v kmetijstvo v letih 1999 do 2001 in uspešnosti dodeljevanja spodbud v letih 2001 in 2002 Javnega slada Republike Slovenije za regionalni razvoj in ohranjanje poseljenosti slovenskega podeželja, Ribnica, št. 1202-5/2003-31 z dne 6. 10. 2004;

• Revizijsko poročilo o pravilnosti izkazov in izvršitve proračuna Republike Slovenije za leto 2004, št. 1201-1/2005-37 z dne 28. 9. 2005;

• Revizijsko poročilo o pravilnosti poslovanja ter pravilnosti in smotrnosti dodeljevanja in uporabe transferov Pospeševalnega centra za malo gospodarstvo v letih od 2001 do 2003, št. 1206-7/2004-22 z dne 29. 7. 2005;

• Revizijsko poročilo o predlogu zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2005, št. 1201-1/2006-25 z dne 18. 7. 2006;

• Revizijsko poročilo o predlogu zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2006, št. 1201-1/2007-28 z dne 3. 8. 2007;

• Revizijsko poročilo Uspešnost Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa za podprogram Inšpektorat za delo,

št. 1214-5/2007-20 z dne 3. 4. 2008;

• Revizijsko poročilo Doseganje ciljev inšpekcijskega nadzora prometa, št. 1208-4/2009/171 z dne 26. 7. 2010;

• Revizijsko poročilo Doseganje ciljev nadzora v zdravstvu, št. 320-5/2010/312 z dne 12. 12. 2011;

• Revizijsko poročilo Uspešnost Ministrstva za notranje zadeve pri upravljanju s podprogramom 130204 Urejanje notranjih zadev (08011701 Urejanje notranjih zadev), št. 320-6/2011/358 z dne 20. 2. 2013;

• Revizijsko poročilo Uspešnost Ministrstva za zunanje zadeve pri upravljanju s podprogramom 130301 Politična diplomacija (03011801 Izvajanje zunanje politike), št. 320-6/2011/288 z dne 22. 10. 2012;

• Revizijsko poročilo Uspešnost Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport ter Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo pri upravljanju s podprogramom 020301 Podpora tehnološkim razvojnim projektom (05043201 Programi pospeševanja tehnološkega razvoja gospodarstva), št. 320-6/2011/423 z dne 14. 10. 2013;

• Zbirno poročilo Uspešnost ministrstev pri upravljanju z izbranimi podprogrami, št. 320-6/2011/441 z dne 20. 1. 2014;

• Revizijsko poročilo Uspešnost Mestne občine Kranj pri uveljavljanju k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa št. 324-1/2013/75 z dne 21. 10. 2014.

Literatura:

• Bitenc Mira: »Revidiranje programov proračunskih uporabnikov«, Zbornik referatov 10. izobraževalnega seminarja o javnih financah in državnem revidiranju, Portorož, 2008;

• Bitenc Mira: »Revidiranje učinkovitosti in uspešnosti delovanja proračunskih uporabnikov«, Zbornik referatov 6. izobraževalnega seminarja o javnih financah in državnem revidiranju, Portorož, 2004;

• Bitenc Mira: »Zakaj in kako poročati o delovanju uprave in javnih služb?«, Lex localis, letnik II, številka 2, 2004;

• Klajnšek Aljanka: »Revidiranje programske uspešnosti v obdobju med letoma 2001 in 2011«, Revizor št. 6/2012;

• Klajnšek Aljanka: »Uspešnost uveljavljanja k ciljem in rezultatom usmerjenega proračunskega procesa ministrstev v letih 2010-2011«, Prispevek na konferenci XXI. Dnevi slovenske uprave 2014, Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2014;

• Klužer, F., Lautar, K.: »Razvojno načrtovanje, spremljanje in vrednotenje ter zasnova programskega proračuna 2009 – 2011«, SVREZ, Ljubljana, 2011;

• Vidovič Zdenka: »Revidiranje dosežkov porabljenega denarja«, Revizor št. 4/95;

• Vidovič Zdenka: »Revidiranje gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti v javnem sektorju«, 37. Simpozij o sodobnih metodah v računovodstvu, financah in reviziji, Zveza računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije; Ljubljana, 2005;

• Zafred Jasna Ida: «Prevzem mednarodnih računovodskih standardov za javni sektor v računovodske izkaze oseb javnega prava v Sloveniji«, Zveza računovodij, finančnikov in revizorjev Slovenije, Ljubljana, 2012.

Viri:

• Government Performans and Results Act – GPRA in Government Performance and Results Modernization Act of 2010, Vir: [URL: http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/index-gpra], december 2014;

• Evropski semester, vir: [URL: http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/evropski_semester/], december 2014;

• Office of Management and Budget: »Guide to the Program Assessment Rating Tool (PART), 2008 na spletnem naslovu [URL: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/part/fy2007/2007_guidance_final.pdf], december 2014;

• Mednarodni standardi vrhovnih revizijskih institucij - MSVRI (angl. International Standards of Supreme Audit Institutions – ISSAI), vir: [URL: http://www.issai.org/3-fundamental-auditing-principles/], december 2014;

• Revizijski priročnik CUP »K ciljem in rezultatom usmerjeni proračunski proces«, Računsko sodišče Republike Slovenije, 2010. Vir: [URL: http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/V/K718005CCB2108E77C1257789003689A8/$file/Prirocnik_RBB.pdf], december 2014.