Slovensko društvo evalvatorjev

Vmesno vrednotenje Programa spodbujanja konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore Pokolpju v obdobju 2011 - 2016 (MK projekt, junij 2014); Rezultati evalvacije bodo javno predstavljeni 12. septembra 2014 ob 11h na Občini Kočevje. Podrobnejše informacije sledijo. Program Pokolpje in rezultati evalvacije: http://www.pokolpje.si/sl/program-pokolpje

Velik zaostanek Pokolpja že pri vmesnem času

Rezultati ocene izvajanja Programa Pokolpje 2016

Bojan Radej, avgust 2014

Pred kratkim so bili objavljeni rezultati posebne študije, ki jo je naročilo ministrstvo za gospodarstvo in je bila namenjena oceni učinkov ukrepov Programa Pokolpje 2016 (MK Projekt, Ljubljana kot izvajalec). Za Program je bilo v prvih dveh letih izvajanja, do avgusta 2013, potrošenih 23 milijonov evrov. Program je bil sprejet kot interventni razvojni ukrep države zaradi opredelitve Pokolpja za razvojno problemsko območje. Z njim želi država v prvi vrsti vplivati na zaposlovanje, na dvig dodane vrednosti in na prestrukturiranje v gospodarstvu.

Program sestavlja sedem ukrepov. Razvrstimo jih lahko v dve skupini. Prvih pet ukrepov je namenjenih spodbujanju naložb, zaposlovanju, mreženju, razvoju podeželja in pripravi regionalnih projektov. Druga dva ukrepa se nanašata na naložbe v energetsko in v prometno infrastrukturo. Na začetku zastavljeni kazalniki Programa se po oceni študije dokaj dobro uresničujejo. Fizični kazalniki programa, tudi o predvidenem številu novih zaposlitev, se uresničujejo celo bolje kot finančni kazalniki. Skupna finančna realizacija Programa za celo obdobje je 7,2%, glede na načrt za leti 2011-2012 pa je po podatkih za avgust 2013 znašala 38,5%.

Statistika kaže drugačno podobo

Avtorji študije so posebej analizirali gibanje ključnih kazalnikov razvoja Pokolpja, ki jih objavljajo statistični urad, AJPES in Zavod za zaposlovanje za vseh sedem občin. S tem so želeli ugotoviti ali so vložena sredstva v ukrepe Programa vplivali na preobrnitev negativnih trendov in k okrepitvi pozitivnih. Ugotovitve so zelo neugodne.

Cilj Programa je zagotoviti, da se brezposelnost v Pokolpju ne bo povečala nad mejo 3.133 brezposelnih oseb. Februarja 2014 je bilo brezposelnih 4.467 oseb (v juniju 2014 še 4.373 oseb) oziroma 1006 oseb več kot 1.I.2011. Neto dodana vrednost na zaposlenega v gospodarskih družbah Pokolpja se je v letu 2012 glede na leto 2010 povečala za 600 evrov, kar pa ni zadoščalo za znižanje zaostanka za regijo (povečal se je za 1.000 evrov na 19.000 evrov na zaposlenega v 2012), niti za povprečjem države, kjer se je zaostanek povečal za 300 evrov ali 2,6%, na 11.500 evrov na zaposlenega.

Rast neto dodane vrednosti je doseženo za zelo visoko ceno. Če primerjamo samo statistične podatke z zneskom sredstev programa, potem je 142 evrov dodatnih javnih sredstev po Programu povečalo neto dodano vrednost na zaposlenega v Pokolpju za en evro – to je manj kot 1% učinkovitost. Ključni negativni trendi v Pokolpju se še ne preobračajo, vsaj ne na trajnosten način. V zadnjih 3-4 letih, ki so relevantna za ocenjevanje uspešnosti Programa Pokolpje 2016 se demografski kazalniki Pokolpja še naprej slabšajo. Socialni kazalniki se sistematično zelo slabšajo. Gospodarski kazalniki se v povprečju poslabšujejo, vendar je slika precej bolj neenotna, saj se nekateri gospodarski kazalniki tudi izboljšujejo.

Vprašanje je, zakaj relativno uspešno izvajanje programa in kljub vsemu nemajhna poraba sredstev ne prispeva k zaustavitvi zelo neugodnih trendov v Pokolpju in k njihovi preobrnitvi v pozitivno smer. Najprej je treba podvomiti v realno načrtovanje ciljev in njihovih kazalnikov, ki je bilo glede na zagotovljena sredstva zelo neambiciozno. Nizkih ciljev potem ni težko doseči. Programa sploh ni nastal na nobeni od regionalnih razvojnih ustanov ampak ga je pripravljalo zasebno podjetje po naročilu razvojne ustanove.

Neobčutljivi za lokalne razmere

Tudi ukrepi so bili izbrani tako pasivno in neobčutljivo za posebne potrebe Pokolpja, da je odsotnost celovitih učinkov tako rekoč logična. Prvih pet ukrepov, peti se zaradi formalnih zapletov pri pretakanju denarja iz ene v drugo javno blagajno sploh še ne more izvajati, čeprav po njem obstaja veliko zanimanje, je izbranih tako, kot da bi podpirali katerokoli drugo razvojno šibko območje v Sloveniji ali visoko v Alpah, ali v pomurski ravnici. Olajšave za zaposlovanje, naložbe, mreženje in razvoj podeželja so priročni ukrepi s stališča izvajalca, ker ni treba uvajati novih rutin ampak samo prilagajajo stare tako, da jih naredijo bolj ugodne za uporabnike v Pokolpju.

Obe skupni infrastrukturnih ukrepov Programa sta problematični zaradi povsem drugih razlogov. V primerjavi s prvimi so ti ukrepi veliko bolj prilagojeni specifičnim potrebam Pokolpja po boljših cestnih in elektroenergetskih povezavah. Težava je v tem, da do izgradnje teh povezav Pokolpje nima nobenih koristi, predvsem ne pri zaposlovanju, dodani vrednosti in prestrukturiranju, ki so glavni cilji Programa. Pripravljavci in izvajalci infrastrukturnih del večinoma niso iz Pokolpja in Pokolpje ne vidi centa teh sredstev ampak jih poberejo izvajalcih iz drugih regij. Tako »keynesianski« nameni države, da z javnimi naložbami spodbujajo zastali razvojni cikel povsem spodletijo, če lokalni izvajalci niso maksimalno vključeni v te ukrepe. Ministrstvo sicer pojasnjuje, da ni mogoče favorizirati lokalnih izvajalcev zaradi pravil javnega naročanja, ki ne morejo dati prednosti lokalnim izvajalcem pred ostalimi. To je po mnenju študije napačna razlaga, saj država lahko postavi konkurentom na razpisih pogoj, da v svoje kandidature vključijo lokalne izvajalce, torej vsem enako in brez omejevanja konkurence.

Slabo upravljanje

Naslednji dejavnik slabih rezultatov Programa na ravni Pokolpja so odkrite slabosti upravljanja razvojnih procesov. Izpostavljene so slabosti institucionalnih dejavnikov, tako razvojnih ustanov v regiji, Pokolpju kot na ravni države (ministrstva). Usklajevalni procesi so organizirani tako, da se politični in razvojni interesi usklajujejo skupaj, namesto ločeno, kar nezdravo meša širše strokovne in lokalne politične procese. V Pokolpju ni razvojne ustanove, ki bi skrbela za interes območja kot celote v celem ciklusu izvajanja politik. Mnogi izmed tistih, ki so jih pripravljavci študije vprašali za mnenje, so poudarili težavnost vključevanja interesov Pokolpja na regionalni ravni. Slabo sodelovanje je študija opazila v vseh medinstitucionalnih povezavah: med ministrstvom, regionalnim centrom, območnimi razvojnimi institucijami ter partnerji območnega regionalnega partnerstva.

Ministrstvo je v letnih poročilih o izvajanju Programe navajalo blokade usklajevanja lokalnih interesov do te mere, da je odložila izvajanje interventnih ukrepov. Pri črpanju evropskih sredstev se kaj takega ne bi moglo zgoditi, saj je prejem sredstev pogojen s popolno urejenostjo ključnih zadev na ravni državnih ustanov. Slabosti regionalnih ustanov Pokolpja so izrazite tudi pri drugem ukrepu, ki si prizadeva opredeliti regionalne projekte, za financiranje v drugi fazi izvajanja Programa in širše. Opredeljevanje prioritet Pokolpja in njihovo usklajevanje je velika težava, tako postopkovno kot vsebinsko, zato je bilo stanje pripravljenosti projektov v času ocenjevanja povsem nezadostno - v dveh letih kljub kriznim razmeram preprosto ni bil pripravljen niti en sam projekt.

Sklepna ugotovitev študije je, da je Program Pokolpje 2016 kot celota primer odločno neustreznega pristopa k reševanju problemov razvojno ogroženih območij v Sloveniji.

Priporočila

Za potrebe izvajanje interventnih razvojnih ukrepov bi bilo v Sloveniji nujno potrebno, sodeč na primeru Programa za Pokolpje, vzpostaviti neke minimalne strokovne standarde in politične pogoje za izvajanje na lokalni, regionalni in državni ravni. Zavedanje o pomenu sinergičnih učinkov razvoja obstaja, ni pa nikakršne opore bolj skladnemu izvajanju razvojnih ukrepov. Pri tem novi Operativni program Slovenije 2014-2020 strateško pozornost posveča ravno horizontalnem razvoju, ki preči resorne in lokalne razmejitve. Torej je napredek v ureditvi potreben tudi mimo grenkih lekcij.

Poleg drugih predlogov so pripravljavci ocene predlagali Program razširiti z novimi ukrepi, ki so bili doslej prezrti, so se pa že izkazali kot pomembni dejavniki razvojnega preobrata – to so ukrepi, ki bi izražali podjetniško-razvojni krog v smislu Schumpetrove »kreativne destrukcije«: osredotočenost na raziskovalno razvojne dejavnosti in v izobraževanje, spodbujanje civilnega dialoga, spodbuda rabi obnovljivih virov energije, spodbuda uporabi domačem in tujem znanju za lasten gospodarski razvoj, vlaganja v raziskave in razvoj ter pripadajočo infrastrukturo ter spodbujanje znanja v gospodarstvu, razvoj človeških virov in spodbude za novo nastala podjetja. Zapostavljeni so podjetniki posamezniki, ki povečujejo svoj dohodek (6,4 mio evrov l. 2012), v primerjavi z gospodarskimi družbami, ki svoj neto rezultat še poslabšujejo (izguba 9,5 mio evrov), kar tudi nakazuje, da Program bolj ohranja staro stanje kot res prispeva k prestrukturiranju gospodarstva.

Bojan Radej, Slovensko društvo evalvatorjev