http://www.sdeval.si/knjige/ V končni fazi priprave je nova knjiga o vrednotenju učinkov politik. V nadaljevanju sledi njen predgovor. Knjiga bo predvidoma izšla letos poleti pri založbi Vega in v sozaložbi MK Projekt d.o.o., Inštituta za politike prostora ter Slovenskega društva evalvatorjev (avtorji mag. Bojan Radej – SDE, izr. prof. dr. Mojca Golobič – BF/UL, doc.dr. Srečo Dragoš, FSD/UL; recenzentke: izr. prof. dr. Majda Istenič Černič, SAZU/ZRC; doc. dr. Vida Mohorčič Špolar, doc. dr. Aleksander Aristovnik, FU/UL).

V zadnjih dveh desetletjih je v večinoma naraščajočem trendu izšlo vse več del slovenskih avtoric in avtorjev s področja vrednotenja različnih vidikov javnih politik. Pričujoči prispevek pa je med redkimi besedili tovrstne usmeritve, ki ni namenjen nosilcem politik, niti poklicnim evalvatorjem – od avtorjev evalvacijskih študij, do predavateljev tega predmeta in razvijalcev metodologij za vrednotenje – ampak splošni javnosti, zlasti tistim, ki se z vrednotenjem učinkv politik srečujejo le občasno in le v povezavi z drugimi zadevami, s katerimi se sicer prvenstveno ukvarjajo. To so najprej vsi, ki se vključujejo v upravljanje javnih zadev. Mednje na prvem mestu spadajo predstavniki civilne družbe, ki delujejo na področjih javnih dobrin. Naslednja večja skupina so javne uslužbenke, ki se z vrednotenjem učinkov politik srečujejo pri pripravi vsebinskih podlag za javne ukrepe ter pri spremljanju učinkov že sprejetih ukrepov. Tretja skupina so vsi ostali, od študentov, novinarjev, politikov in drugih, za katere je pomembno, da okvirno razumejo problematiko vrednotenja učinkov politik, ne zanima pa jih množica tehničnih vprašanj in formalnih zapletov, ki jo sicer nujno spremljajo. Nenazadnje je delo namenjeno tudi evalvatorjem samim, a le če jih zanimajo bolj okvirna vprašanja njihovega poklica in so pri volji pogledati tudi čez ta okvir in preizprašati tudi nekatera standardna pravila in ustaljene prakse svojega poklica.
Večina domačih in tujih del s področja vrednotenja učinkov politik daje velik poudarek obravnavi podrobnosti na površini, malo pa je pristopov, ki hočejo namenoma ostati splošni in skušajo raje posegati v globino in razlage iskati tudi daleč onkraj evalvacijske teorije v območju filozofije znanosti in teorije kompleksnosti. Namesto receptur in nasvetov, značilnih za pedagoški, priročniški ali svetovalni format večine del, želimo tukaj prispevati podlage za kritično obravnavo danes prevladujočih praks vrednotenja učinkov politik in nasploh doktrine javnega upravljanja, v katero prakse vrednotenja spadajo. Naš glavni namen tako ni opremiti bralko za praktično vrednotenje učinkov javnih politik, četudi to ni povsem izključeno, posebej z uporabo dodatno omenjene literature, ampak jo pospremiti do določenega razumevanje tega, zakaj so sedanji pristopi k vrednotenju in njegovi težki problemi takšni kakršni so. To je izhodišče s katerega bomo potem iskali možne rešitve za sedanje težave vrednotenja politik, da bi z njihovo razrešitvijo lahko vrednotenje vendarle postalo zmogljivo orodje za uveljavljanje legitimnih zahtev članov skupnosti, zlasti šibkejših in marginaliziranih kolektivnih interesov v javni sferi.
Spošna javnost je kljub svojem manjšem zanimanju za vrednotenje politik vendarle njegov zelo pomemben člen. Večina ljudi vsak dan na nek način vrednoti različne vidike javnih politik, čeprav pri tem ne uporablja formalnih postopkov. Bolj poglobljeno razumevanje formalnega vrednotenja politik je vendarle smiselno saj gre za orodje strukturiranega razmišljanja o zapletenih zadevah skupnega pomena. Vrednotenje učinkov lahko dosti pripomore k bolj konstruktivni javni razpravi o aktualnih javnih dilemah in k bolj prodornem izražanju lastnih stališč še zlasti, če so kritična do aktualnih političnih projektov. To je pripomoček nadzora in neposredne demokracije, ki daje tistim, ki se vključujejo v procese vrednotenja večje možnosi uveljavljanja svojih stališč. Vrednotenje učinkov politik je vzvod povečanja vpliva splošne javnosti na izvrševanje oblasti in s tem prevzemanje skupne odgovornosti za sprejete odločitve. Je tudi inštrument, ki prispeva k uveljavljanju višjih standardov javnega upravljanja. A vse to je vidno že na površini, temeljni razlog za povezanost splošne javnost z vrednotenjem učinkov je globji in ga moramo šele odkriti, ker je povezan z drugačnim razumevanjem narave problema, ki ga predstavlja vrednotenje politik v razmerah družbene kompleksnosti.
Zaradi poklicnih razlogov smo poklicni evalvatorji za razreševanje problemov vrednotenja prepogosto in preveč zlahka pripravljeni sklepati kompromise ter se ravnati oportuno. Tisti, ki se v te procese vključujejo le priložnostno in občasni uporabniki rezultatov evalvacijskih študij so docela neobremenjeni z ‘objektivnimi’ vzroki, zaradi katerih je vrednotenje politik danes v globoki krizi (Virtanen, Uusikylä, 2004). Splošno javnost vrednotenje zanima le, če so njegovi rezultati uporabni in so ji v oporo. Zato je v svojem povsem praktičnem zanimanju javnost morda celo bolj dosleden sodnik ustreznosti vrednotenja kot tisti, ki se z njim ukvarjamo poklicno in zato dragocen sopotnik, vsaj tistim, ki verodostojnost vrednotenja politik postavljajo na prvo mesto, pred njegove tehnične in formalne vidike. Mnenje splošne javnosti o ustreznosti vrednotenja je ogledalo, v katero bi se zaradi njegove dokajšnje nepopačenosti in zaradi nujnega vzdrževanja visoke higiene svojega poklica morali poklicni evalvatorji redno ogledovati. Da pa bi bilo ogledalo in podoba v njem čim manj popačena mora tudi spošna javnost oziroma občasni udeleženci evalvacijih procesov poznati ozadja in vsaj osnovno logiko vrednotenja učinkov javnih politik. Na to dokaj slabo kultivirano polje vstopa naš prispevek.
Družbeno kritična civilna družba se z vrednotenjem javnih politik, s tem pojmom zajemamo vladne projekte (npr. investicijske), programe (na primer razvojne), proračune, plane (npr. prostorske) in predpise, danes srečuje še dokaj zadržano, preprosto, ker kakovost teh prizadevanj še ni zadostna. Drugače je z uradniki. Na eni strani jih v zadnjih letih kopica novih evropskih priporočil in navodil za vrednotenje učinkov politik s svojo zapletenostjo in zahtevnostjo spravlja v obup. Na drugi strani morajo skladno s predpisi za vrednotenje izbirati najcenejše in pogosto najmanj zainteresirane izvajalce za razreševanje vsebinskih problemov vrednotenja. Ti naročnikom študij ponujajo le tisto, kar naročniki od njih znajo zahtevati, to pa je ponavadi dosti manj kot bi bilo možno. Komercialni evalvatorji pogosto nimajo izkušenj z razreševanjem trdovratnih družbenih problemov in tako niti sami ne vedo vedno kaj naročniki potrebujejo. Bruseljska navodila niti enim, niti drugim pri tem niso vedno v zadostno v pomoč in to iz dveh razlogov. Najprej zato, ker so napisana za izkušene, uporabljajo pa jih pogosto neizkušeni (najcenejši) evalvatorji, poleg tega pa je v Sloveniji veliko primerov nestrokovnega prenašanja navodil v prakso z njihovih neustreznim prevajanjem, tolmačenjem in nerodno uporabo. Motiv pričujočega zapisa vendarle ni iskati rešitve za težave vrednotenja, ki jih povzroča enoumje, ki se včasih tudi po birokratski poti skuša naprtiti praksam vrednotenja, ampak iskati izhod iz enoumja in preizkusiti nekatere možnosti za njegovo preseganje z vračanjem inštrumenta vrednotenja v roke splošne javnosti.
Prevladujoče prakse vrednotenja so danes zasnovane na podlagah, ki so v uporabi že vsaj štiri desetletja. Zato, ker je vrednotenje prežeto z idejami, ki odsevajo presežen način razmišljanja o družbi je njegova kriza globoka in se sistematično odraža na različnih področjih, ki jih nameravamo tudi osvetliti, vsaj v izboru. Vpogled v težave vrednotenja je potreben, da utemelji miselni preobrat in o zadevah javnega upravljanja začnemo razpravljati tako kot zahteva njihova kompleksna narava. Za nas to pomeni nekaj povsem določnega. Vsak, ki sodeluje pri javnem upravljanju, k temu prispeva s prizadevanjem za uresničevanje svoje legitimne zamisli skupnega dobra. Te zamisli pa medsebojno niso skladne. Javno upravljanje je tako naporno ravno zato, ker temelji na globokih, vendar legitimnih nasprotjih glede primerne vsebine in ustreznega načina doseganja skupnega dobra. Zato se tukaj ne bomo ustrašili metafizičnih vprašanj vrednotenja politik, čeprav v osnovi delo kot celota ostaja na pragmatični ravni obravnave konkretnih praks vrednotenja v konkretnih primerih vladnih politik. S tem skušamo prepletati splošna izhodišča obravnave s konkretnimi problemi vrednotenja in javnega upravljanja, kar je nujno, da bi lahko sprejeli preoblikovanje prevladujočih vzorcev razmišljanja o kolektivnih izbirah, ki se družbi zastavljajo. A preden zares vgriznemo v ponujajoči se sadež, odlijmo najprej par kapelj za bogove, za padle in za prijatelje.
Zametki pričujočega dela so nastali kot odgovor Slovenskega društva evalvatorjev na skoraj sočasni pobudi Inštituta za politike prostora (IPoP) iz Ljubljane v vlogi vozlišča Mreže za prostor in Računskega sodišča RS, v zvezi s pripravo seminarja o osnovah vrednotenja učinkov javnih politik. Društvo je obe pobudi hvaležno sprejelo, zavedajoč se velikih praznin, ki zevajo v Sloveniji na tem področju in svojih nalog pri njihovem popolnjevanju. Prva različica besedila je bila pripravljena marca 2010 in predložena kot gradivo za seminar prvenstveno namenjen nevladnim akterjem. Do septembra 2010 je bilo gradivo še dodelano za potrebe objave v projektnih dokumentih Mreže za prostor (Radej, 2010; obe prvi verziji besedila sta bili deloma pripravljeni v okviru projekta, ki ga je financiralo Ministrstvo za delo iz Evropskega socialnega sklada). Pričujoče delo pa je nadgradnja besedila iz septembra 2010.
Število sodelujočih pri tem projektu se je od njegovega začetka povečevalo in na koncu si avtorji že samo to štejemo kot veliko podporo in dobro popotnico delu. Med njimi se zahvaljujemo najprej vsem soavtoricam in soavtorjem vsebinskih prispevkov: dr. Mojci Blenkuš Gabrijelčič (Inštitut za varovanje zdravja), mag. Jorgu Petrovič (Računsko sodišče RS), mag. Senki Š. Vrbica, (Pravno informacijski center nevladnih organizacij); mag. Karin Žvokelj Jazbinšek (MK Projekt d.o.o.), Marku Peterlin (IPoP). Še številnejši so naše delo spremljali kot strokovni svetovalci posameznih prispevkov, tudi njim iskrena hvala: prof. dr. Ivan Marušič (Biotehniška fakulteta Univerze v Ljubljani); Marijan Ivanuša (Urad Svetovne zdravstvene organizacije v Sloveniji); mag. Živana Mejač, (Služba Vlade RS za razvoj in evropske zadeve), mag. Vitomir Pretnar (Ministrstvo za finance), dr. Peter Wostner (Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko); dr. Naja Marot (Urbanistični inštitut RS), dr. Suzana Čurin Radovič (Ministrstvo za kulturo), Barbara Trunkelj (Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije), Simona Šinko (Center za vseživljenjsko učenje, Mestna knjižnica Ljubljana). Posebna zahvala gre dr. Miranu Mitarju (Fakulteta za varnostne vede Univerze v Mariboru), ki je nastajanje dela spremljal od začetka in prispeval z zbiranjem in obdelavo gradiva, ki je uporabljeno v drugi polovici prvega poglavja. Zahvala tudi dr. Mirni Macur (Fakulteta za uporabne družbene študije) za sodelovanje od začetka, njen avtorski prispevek in donesek pri zbiranju in obdelavi gradiva ter za podajanje pripomb na prve vmesne izdelke. Avtorji se nazadnje posebej zahvaljujemo Inštitutu za politike prostora, MK Projekt d.o.o. in Javni agencij za knjigo za finančno podporo izidu dela.
Zdaj nam preostane samo še na kratko uvesti delo samo. Razdeljeno je na šest poglavij (in sklep). Poglavja imajo nalogo z različnih zornih kotov osvetliti ožji izbor standardnih težav konvencionalnih pristopov k vrednotenju učinkov politik. Poznavalci prevladujoče doktrine vrednotenja politik zagovarjajo stališče, da se vrednotenje danes nahaja v globoki paradigmatski krizi (Virtanen, Uusikylä, 2004; Hertin in dr., 2007), ki je v veliki meri posledica tega, da obstoječi pristopi k vrednotenju ne obvladujejo naraščajoče kompleksnosti javnega upravljanja. To opažanje potrjujejo uradne ocene, da velika večina opravljenih vrednotenj danes še ne uresničuje izvirnega namena vrednotenja učinkov politik – prispevati k izboljšanju javnega upravljanja tako, da bi se pokazalo na višji blaginji vseh.
Zato v prvem poglavju izhajamo ravno iz okvira problematike kot jo določa kompleksnost javnega upravljanja. Kompleksnost družbe opredelimo v horizontalni in v vertikalni smeri. Prvo se tiče tega, da imajo družbeni akterji legitimne, vendar na moč različne vizije o tem kaj je dobro za skupnost kot celoto. To jim daje legitimno podlago, da se zavzemajo za določene rešitve v javnem upravljanju, težava je, da so le-te med seboj praviloma nasprotujoče. Primer horizontalne kompleksnosti je nasprotje (in občasno ujemanje) interesov med gospodarskimi, socialnimi ali ekološkimi vizijami družbenega razvoja. Vertikalna os kompleksnosti zadeva več-nivojsko razumevanje javnega upravljanja, kar pomeni, da je treba učinke politik oceniti tako na mikro ravni (lokalno ali v perspektivi posameznika) in na makro ravni (v strateškem pogledu). Oba pogleda pa pogosto proizvedeta ugotovitve, ki so medsebojno povsem nasprotne. Časi, ko je bilo to, kar je dobro za »Henrya Forda, dobro tudi za Ameriko«, so minili. Doslej je bilo v zgodovini javnega upravljanja večinoma tako, da so enkrat prevladovali argumenti mikroskopskega razreševanja družbenih dilem (v zadnjih desetletjih jih imenujemo ‘neo-liberalni’), drugič v makroskopski pristopi (na primer keynesianska ‘država blaginje’), mi pa bomo v zavetrju argumentov, ki so jih razvili teoretiki družbene kompleksnosti (O’Neill, Easterling, Dopfer, Kok, Rotmans…) zagovarjali mezo ali sredinski pristop.
Prvo poglavje dela se posveča spoznavanju težavnosti vrednotenja politik. Med drugim so posledica tega, da je vrednotenje tradicionalno usposobljeno za ocenjevanje relativno enostavno zamišljenih politik in načinov njihovega učinkovanja. Klasična znanost ponuja le zelo ozek, če ne preozek okvir raziskovanja družbenih pojavov, ker slednji niso eksterno dani objekti ampak so konstruirani objekti s strani ljudi samih in zato pri njih ni možna ločitev med objektnim in subjektnim vrednotenjem. Kako se izviti iz teh težav? Za začetek bomo vrednotenje politik umestili v širok okvir obravnave filozofije znanosti, ker odpira vprašanja o razmerju vrednotenja politik do družbenih vrednot in do resnice oziroma vprašanja o razmerju med subjektivnim in objektivnim načinom dojemanja družbenih dejstev. Spoznamo potrebo po poglabljanju vpogleda v kompleksno naravo družbenih vrednotenj v napsrotju z eno-dimenzionalnostjo dominantne miselnosti javnega upravljanja, ki je sama sebi največja prepreka, ker ki proizvaja popačeno podobo javnih dilem in daje podlago za vsakršna zoženje in poenostavitve, ki učinkujejo asocialno in nekohezivno.
Drugo poglavje se šele povsem posveti vrednotenju učinkov politik, kakor jih pretežno uporabljamo v praksi. Njegova naloga je pregledati osnovna področja in vrste vrednotenja – od enostavnih do bolj zapletenih, od takih, ki so usmerjena v preteklost in drugih, ki so namenjena vrednotenju dilem povezanih z izbirami, ki jih narekujejo naše ambicije glede prihodnosti. Izzivi vrednotenja učinkov politik so v različnih vrstah vrednotenja pomembno različni. Vendar pa te razlike niso vedno pravilno upoštevane. Na primer, v javnem upravljanju in v vrednotenju njegovih učinkov je razprostranjeno nekritično prenašanje uspešnih praks iz zasebnega sektorja, ki pa v javnem sektorju privede do popačenja problemov. Podobno se razmeroma uspešni pristopi k vrednotenju enostavnih projektov kot nespremenjena logika prenašajo v prakse vrednotenja kompleksnih vladnih politik. Zato pri vrednotenju pogosto ne dobimo vpogleda, kako je vse z vsem povezano in celostno ampak nasprotno, le kako so stvari med sabo postale pomešane in nejasne.
V tretjem poglavju se temu in drugim standardnim problemom še dodatno posvetimo z vpogledom v zgodovinski razvoj pristopov k vrednotenju politik. Najprej po Gubi in Lincolnu (1989) povzamemo zgodovinski pregled pristopov. Danes je najbolj referenčna četrta generacija pristopov. Druga polovica poglavja s pomočjo slabosti prvih štirih generacij nakaže lastnosti, ki bi jih morali imeti pristopi ‘pete generacije’, da bi lahko govorili o novi vrsti ‘kompleksnega vrednotenja’, ki naj bistveno prispeva k izboljšanju sedanjih razmer na področju vrednotenja učinkov politik. Pri razlagi si pomagamo z nekaterimi povsem praktičnimi primeri težav vrednotenja v Sloveniji, povezanimi npr. z obravnavo javnih dilem, ki jih spremljajo globoki konflikti, s primerom o težavah odločanja med javnimi alternativami, s primerom, ko težave pozročao etične dileme javnih politik, ko gre za upravljanje asimetričnih razmerij moči med sodelujočimi pri vrednotenju, posebej v kontekstu bistveno bolj aktivnega vključevanja javnosti.
Osrednje, najdaljše in najbolj tehnično zasnovano je četrto poglavje. V njem se predhodno pridobljeni vpogledi povezujejo s praktičnimi rešitvami na področju vrednotenja. Praktično vrednotenje opišemo s sedmimi izvedbenimi koraki. V pripravljalni del vrednotenja spadajo (a) določitev smotra, (b) izbor sodelujočih, (c) presoja programske teorije, (č) določitev horizonta vrednotenja in (d) izbira evalvacijskih vprašanj oziroma kriterijev vrednotenja. (e) Izvedbeno fazo vrednotenja opišemo s predstavitvijo nekaterih vodilnih metod vrednotenja (eksperimentalno metodo, presojo stroškov in koristi, vrednotenje z vprašalniki in kazalniki ter vrednotenje z matrično metodo). V vsakem koraku se tokrat posvetimo večinoma metodološkim razlogom za sedanje težave vrednotenja politik, odkritim v drugem in tretjem poglavju.
Peto poglavje je posvečeno vpogledu v različne sektorske prakse vrednotenja na izbranih področjih – v zdravstvu in politiki zdravja, v prostoru, socialni ter kohezijski politiki in pripravi predpisov ter proračunov. Ugotavljamo, da prihaja do zgovornega preobrata v pristopu k vrednotenju. Najnovejši pristopi k vrednotenju postajajo vse bolj specializirani, kakor je bilo vrednotenje na začetku svojega razvoja. Vendar pa specializacija danes ni več izvedena sektorsko izolirano ali ločeno po resorjih ampak obratno, specifična vprašanje iz domene javne politike se obravnavajo vse bolj strateško. Preobrat, ki se ravno odvija pred našimi očmi je posledica preobrata načina razmišljanja o javnih zadevah s staliča celostnega pristopa.
V zvezi z uvodnimi zahtevami celostnega vrednotenja je treba, ugotavljamo na koncu, k vrednotenju politik pristopiti sistematično in sistemsko. Razpravi o tem je namenjeno kratko šesto poglavje. Poglavje na grobo skicira okvire institucionalizacije sistema vrednotenja učinkov politik v Sloveniji. Institucionalni razvoj sistema vrednotenja učinkov politik vsaj v Sloveniji še ne sledi spreminjanju pogleda na kompleksne naravo javnega upravljanja. Za področje vrednotenja je danes značilna njegova nepovezanost in še prostrane sive lise vrednotenja.
Sedmo, sklepno poglavje na kratko obnovi namen priprave tega dela in povzame njegove ugotovitve ter nakaže širše konsekvence drugačnega načina razmišljanja o kompleksnih družbenih vprašanjih, ki bodo sicer veinoma obravnavane s stališča zadev, ki se tičejo vrednotenja politik. Rezultati tega razmišljanja nas na koncu pripeljejo dlje, kot smo se namenili na začetku. Z ustreznejšim vrednotenjem učinkov politik v razmerah družbene kompleksnosti se v javnem upravljanju prikopljemo do mehanizma za oblikovanje kolektivne zavesti o kolektivnih zadevah, do nove, sredinske racionalnosti javnega upravljanja. Pri vrednotenju politik tako ne gre zgolj za ocenjevanje uspešnosti politik ampak še bolj za to, kako ‘razmišljati družbeno’, kako razmišljati o izzivih, ki se tičejo nas vseh.
Bojan Radej, Mojca Golobič, Srečo Dragoš
Ljubljana, maj 2011